大法官解釋 釋字第781號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 陸海空軍軍官士官服役條例第3條關於所用名詞定義；第26條第2項第1款及第2款關於變更軍官士官退除給與計算基準；第26條第3項及第46條第4項第1款，關於同條例施行後之過渡期間內，扣減受規範對象退除給與；第26條第4項關於最低保障金額、原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支給；第29條第2項關於提高退休撫卹基金撥繳費用之基準；第34條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休俸或贍養金；第39條第1項前段關於退除給與得隨消費者物價指數調整；第46條第5項關於同條例施行後第11年返還優惠存款本金；第47條第3項關於年資補償金之計算與結清；第54條第2項關於每年節省之退撫經費支出，全數挹注退撫基金等規定，是否涉及違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| 退除給與請求權既具有制度性權利之性質，立法者擁有廣泛之制度形成空間，則釋憲機關就有關法律進行合憲性審查時，自應對立法者之決策保持適度之尊重，原則上採取較寬鬆之審查立場。自財產權保障之角度觀之，退除給與請求權之權利內容，縱有因修法而調降金額之情形，原則上仍應尊重立法之決定。惟如本號解釋理由書所示：「退除給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退除給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退伍除役人員在職時薪資之提撥，而受不同層級之保障。」退除給與之財源中，關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息及補助部分，全部來自政府預算，其「涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。」至於個人提撥費用本息部分，其「基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退除給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。」要之，變更退除給與請求權之權利內容，調降退除給與，其涉及前者時，依原則採取較寬鬆之審查；而涉及後者時，例外採取較嚴格之審查。實際上，本次年改退除給與之調降部分，其財源全部源自於政府預算，完全與個人提撥費用本息無關，自應一律依原則採取寬鬆審查。然從解釋理由書之論述不難察知，大法官進行審查時，並未完全遵照寬鬆審查之原則，不僅努力查證、分析立法事實，在若干部分甚至採取相當嚴格之審查方法，而出現違和現象。多數意見以體系正義作為審查原則，對系爭條例第39條第1項前段規定所作之違憲判斷，堪稱最顯著之例子。 二、系爭條例第39條第1項前段規定之憲法判斷問題 按系爭條例第39條第1項前段規定：「軍官、士官退伍除役後所支領退休俸、贍養金及遺族所支領之遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。因系爭條例施行後，退伍除役人員所支領之退休俸、贍養金，以及遺族所支領之遺屬年金，均不再隨現役人員待遇調整而更動，多數意見認：「為貫徹系爭條例第26條設定現階段合理俸率（退休所得替代率）之改革目的，國家自有維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務（系爭條例施行細則第48條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照）。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整退休俸、贍養金及遺屬年金之義務，與系爭條例改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。」其以體系正義作為審查原則，採取溫和之表達方式，質疑系爭條例第39條第1項前段規定之合憲性。對此多數意見之憲法判斷，本席礙難贊同，主要理由分述如下： 1.退休俸、贍養金及遺屬年金是否調整，須考量之因素很多，如系爭條例第39條第1項前段所列，除消費者物價指數外，尚有國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效等，均屬重要因素。多數意見對退休俸、贍養金及遺屬年金之調整要求，僅著眼於消費者物價指數，難謂周延。 2.關於現役人員之俸給，現行法並無須依消費者物價指數調整之規定。多數意見竟要求，退休俸、贍養金及遺屬年金，應依消費者物價指數調整。就此，退伍除役人員及其遺族所受保障程度，反較現役人員高，寧非輕重失衡？ 3.多數意見認：「國家自有維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務」。若貫徹其主張，豈非每年皆須調整退除給與？依近年來消費者物價指數平均年增率約1％計算，年改效果將因退除給與之相應調整而大打折扣，恐與年改之目的齟齬。多數意見雖僅要求於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金，容設有調整之緩衝時間，但根本問題並未化解。 4.多數意見所以主張退休俸、贍養金及遺屬年金應隨消費者物價指數調整，係為維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值，而其立論前提則在於認定系爭條例第26條設定之俸率（退休所得替代率）為現階段合理俸率，乃改革之目的，應予貫徹，方能與改革初衷一致，符合憲法上體系正義[10]之要求。然對於俸率設定之審查，本號解釋採寬鬆標準，而承認其合理性，非謂系爭條例第26條設定之俸率，尤其是據以核定之退除給與之財產上價值，乃現階段唯一之合理選項，不容有任何變動。多數意見立論之前提未能確立，所獲致退休俸、贍養金及遺屬年金應隨消費者物價指數調整之結論，自有待商榷；其對系爭條例第39條第1項前段規定與系爭條例改革初衷不盡一致之批評欠缺根據，對體系正義之要求亦流於空疏。 5.年改之最終目標，在於確保退撫制度永續發展、退撫基金永續經營。107年之修法僅係階段性改革，為逐步達成最終目標，不排除再度修法。此次修法後，一般退伍除役人員之退除給與仍高於維持基本生活所需（即編制內委任一職等一級公務人員月俸額，本院釋字第280號解釋參照），所謂最低保障金額，亦然。原則上，今後修法只要遵守維持基本生活所需之底線，即無違憲之虞。同理，退除給與之財產上價值，因消費者物價指數變動而實質減少，即使政府未隨之調整，只要退除給與尚未低於維持基本生活所需，亦應不至於構成違憲。 |
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