大法官解釋 釋字第781號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 陸海空軍軍官士官服役條例第3條關於所用名詞定義；第26條第2項第1款及第2款關於變更軍官士官退除給與計算基準；第26條第3項及第46條第4項第1款，關於同條例施行後之過渡期間內，扣減受規範對象退除給與；第26條第4項關於最低保障金額、原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支給；第29條第2項關於提高退休撫卹基金撥繳費用之基準；第34條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休俸或贍養金；第39條第1項前段關於退除給與得隨消費者物價指數調整；第46條第5項關於同條例施行後第11年返還優惠存款本金；第47條第3項關於年資補償金之計算與結清；第54條第2項關於每年節省之退撫經費支出，全數挹注退撫基金等規定，是否涉及違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| 從比較法角度觀察可知，本號解釋有關法律不溯及既往原則之立論，特別是「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之區分部分，明顯受到德國聯邦憲法法院之判例見解影響。平心而論，本號解釋與過去之解釋相較，論述已更合理精進。例如，認新法屬授益性質者，或不屬干預、不利益性質者，不禁止溯及立法或事後法，即值得肯定。惟多數意見泛稱「新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務」，原則上均不得有真正溯及效力。其說法相當抽象，且有過度禁止溯及立法（事後法）之疑義。 三、法律不溯及既往原則之守備範圍 本席認為，在現代法治國原則下，法律除須具備安定性與預測可能性外，亦應維護人民之自由權利，以及追求公平正義。於界定法律不溯及既往原則之守備範圍時，首須有此認知。其次，是否允許溯及立法（事後法），應依涉及之憲法上權利、法領域、事項、效果乃至時機，個別考量判斷，未可一概而論。例如，刑罰法規與人身自由息息相關，依通說絕對禁止溯及立法（事後法）。惟刑罰法規之修正，如有利於受規範者（減輕或廢止從前之罪刑），不致於造成不當之人權侵害，應不在此限[6]。一般認為，於行政法領域，亦有法律不溯及既往原則之適用。行政法令不利於人民者，基本上禁止溯及立法（事後法）。但新法之產生，先前已可預測，或者溯及不利之立法，係為追求公益，且在社會通念上認具客觀合理性時，可允許之。因此，可否溯及立法，猶須個別、具體判斷，非可一般性、抽象性決定[7]。至於民事法方面，主要涉及財產權之保障問題。按財產權之保障，非有法制度之存在不可，否則無法實現；而其權利之內容，亦有賴國家以法律形成，方能確定，故財產權與法制度之間具有親和關係。又在社會國家或福利國家思想影響下，一般認為財產權除固有之內在制約外，基於社會公平正義及公共福祉之考量，尚須受到政策性制約。因此，關於財產權之規範，立法者自有廣泛之政策形成空間。立法者為追求公共福祉，重新形成財產權之內容，只要以既有之財產權秩序為基線，未逾越立法裁量界限，應不受法律不溯及既往原則拘束[8]。此外，當社會環境改變，為興利除弊、追求公平正義，有賴立法因應。尤其是憲政轉換時期，為實現轉型正義，非整備相關法律不可。此等情況，若堅持法律不溯及既往原則，禁止溯及立法（事後法），改革之路勢必窒礙難行，無以為功，故排除法律不溯及既往原則之適用，應屬當然。 查退撫基金收支失衡，遲早必須修法因應，乃退撫新制建立之初即可預見。又如本號解釋理由書所示，系爭條例所以規定調降退除給與，係為：「（1）平緩服役年資相同、職階亦相同之退伍除役人員，因服役期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（3）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（4）因應人口結構老化，退除給與持續增加之費用，多由少子化後之年輕世代負荷之情形；（5）延續退撫基金之存續，維護退伍除役人員老年經濟安全等」。其立法目的在於追求重要公益，依社會通念，手段應具客觀合理性。參照前述，此種行政法領域之立法，應無法律不溯及既往原則之適用。而且，退除給與請求權具有財產權性質，降低退除給與，只是變更財產權（退除給與請求權）之權利內容，並未剝奪權利本身，其仍然以既有之財產權秩序為基線，應不受法律不溯及既往原則拘束。況年改乃國家重大改革，為建立合理健全之退撫制度，以興利除弊，追求公平正義，自應允許溯及立法（事後法），不受法律不溯及既往原則拘束。惟其溯及立法（事後法），是否經得起信賴保護原則及比例原則之檢驗，有無違憲，乃另外一個問題。 本號解釋理由書表示：系爭條例有關調降退除給與之規定「係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退除給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」其顯係著眼於「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之區分，認系爭條例有關調降退除給與之規定屬「不真正溯及既往」，性質上並非溯及既往，故與法律不溯及既往原則無涉[9]，無庸就是否違反該原則加以審查，從而另以信賴保護原則及比例原則作為審查原則。至調降退除給與之事項本身，是否如前所述，應排除在法律不溯及既往原則之適用範圍外，本號解釋未予釋明。惟多數意見既主張：「新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係」，又未將調降退除給與之事項列為例外，自無排除適用法律不溯及既往原則之意思。其觀點妥適與否，有待商榷。誠然，就本件而言，不論認應排除在法律不溯及既往原則之適用範圍外，或認與法律不溯及既往原則無涉，最後還是以信賴保護原則及比例原則審查有關規定之合憲性，結果並無二致。 貳、司法審查密度與審查原則：體系正義與信賴保護原則之運用 一、退除給與請求權之性質及司法審查密度 憲法第18條保障人民有服公職之權利，惟何謂公職？服公職權之內涵為何？憲法本身並未明定，而有賴法律或制度加以型塑，是服公職權不失為一種制度性權利。由服公職權衍生出來之俸給與退休金等權利，自亦具有制度性權利之性質。本號解釋理由書謂：「憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（本院釋字第605號解釋參照）。軍人為公務員之一種，自有依法領取退伍金、退休俸之權利（本院釋字第455號解釋參照）。所稱退伍金、退休俸之權利，係指軍職人員因服軍職取得國家為履行對其退伍除役後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。」即表示退除給與請求權同時受憲法服公職權與財產權之保障。 |
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