大法官解釋 釋字第774號 |
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| 公佈日期：2019/1/11 |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，得否請求救濟？ |
| [13] 例如 BVerwG, NVwZ 1987, 409f.-Drittschützende Wirkung einer Festsetzung im Bebauungsplan）（建築計畫中設定條件之第三人保護效力），認為非任何公共建設法之規範均係具有潛在保護第三人。聯邦建設法第31條第 1項因符合值得保護鄰人利益之要求，其具有保護第三人之效力; BVerwGE 92, 313[317]. [14] 參照Hormann, in: Hormann, Hessische Bauordnung, 3.Aufl., 2019-on-online, HBO § 71 Rn.38ff., 42, 49. [15] 日本行政事件訴訟法第9條規定原告適格：「行政處分撤銷之訴訟與裁決撤銷之訴訟，以就請求撤銷該項處分或裁決，具有法律上利益者（包括處分或裁決之效果因期間之經過或其他理由而消滅後，因處分或裁決之撤銷而有可回復之法律上利益者其）為限，始得提起。」（參照陳清秀，行政訴訟法，前揭註[2]書，頁252。） [16] 此即日本行政救濟法中所謂法律上保護利益說，係就原告之主張利益之考慮所構成處分之要件為斷，即稱為處分要件說，其與裁判上值得保護利益說不同，後者係就原告之被侵害利益，非依處分之根據法規所保護之利益，其係裁判上值得保護者，作為原告適格之基礎。在日本判例上，係以私人之利益保護規範與公益之保護規範之二元論為基礎，而以法律上保護利益說較占優勢。（參照宇賀克也，行政法，東京：有斐閣，2013年6月15日初版2刷，頁297-298。） [17] 日本學說及實務上，就行政救濟之原告適格問題，在解釋論上向來見解不易定於一尊。有時雖法規修正、訴訟類型、關係人或團體之類型、權利保護觀念發展及社會變遷等因素，衍生不同之適用範圍。與本號解釋之原因事實較有關聯者，例如所謂規制法之附近住民在法律上保護，判例上係採法律上保護利益說，個別判斷附近住民等之原告適格與否。在法律上利益之判斷，在解釋論之操作上如欲擴大其範圍，則屬法院之權限範圍。有些學說就有關利益之概念，不單就個人之利益，並為一般的公益所吸收，而另有所謂共同利益乃至擴散的、集合的利益等各種說法。（參照塩野宏，行政法II行政救濟法，東京：有斐閣，2010年4月5日5版1刷，頁130, 140, 143註[9]所引用學者見解。） [18] 參照大橋洋一，行政法(II)，現代行政救濟論，東京：有斐閣，2012年3月20日初版1刷，頁81-83。 [19] 參照陳淑芳，行政訴訟上利害關係人，月旦法學教室，145期（2014年11月），頁9-11。該文引用最高行政法院102年度判字第613號判決。該判決認為建築法係為「實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」而設，固屬公益性法規。惟依前揭建築法及建築設計施工編規定「住宅區興建之建築物在冬至日所造成之日照陰影，應使鄰近基地有一小時以上之有效日照」（建築設計施工編第23條第2項、第24條第2項）、「住宅至少應有一居室之窗可直接獲得日照」（同上施工編第40條）之整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果、土地有效利用及社會發展因素等綜合判斷，可以得知建築設計施工編有關住宅區「日照」之規定，亦有保障「鄰近住宅基地」所有人之意旨。故鄰近住宅基地之所有權人認為（主張）鄰近基地興建之建築物影響其基地住宅之「日照」，對主管建築機關核發與鄰近基地建造執照之處分不服循序提起行政訴訟，應屬前述行政訴訟法第4條規定之利害關係人，而有實施訴訟之權能（當事人適格），行政法院應就其主張有無理由，從實體上予以調查審究。至住宅基地所有人雖得依據民法第851條規定，與鄰地所有人設定以景觀「眺望」為內容之私法上「不動產役權」（須經登記始生效力），惟尚難憑此推認建築法規就該「眺望權」同有保障鄰近住宅基地所有人權益之意旨，而以鄰近基地所有人之地位，請求撤銷主管建築機關所核發與鄰近基地起造人建造執照之處分。以上判決對於日照、眺望性質，與保護第三人利益意旨及認定法規具有保護第三人規範之性質等見解，值得參考並再進一步探討之。 [20] 從比較法觀察，例如奧地利民法（Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch）第488條規定窗戶權（Fensterrecht），窗戶權僅給與光線及空氣請求權; 景觀須經特別同意。（Das Fensterrecht gibt nur auf Licht und Luft Anspruch; die Aussicht muß besonders bewilligt werden.）又德國不少邦法中制定相鄰權法，茲僅舉二例，以供參考。例如北萊茵-西發利亞相鄰權法（Nordrhein-Westfalen Nachbarrechtsgesetz）（NachbG NRW）、柏林相鄰權法（Berliner Nachbarrechtsgesetz）等。另如薩爾邦相鄰權法（Saarländisches Nachbarrechtsgesetz）第35條至第37條規定窗戶權及光線權（Fenster- und Lichtrecht）等規定。以上值得立法時參考。 [21] 內政部於106年8月31日部務會報通過建築技術規則建築設計施工編部分條文修正草案，將新建或增建建物高度超過21公尺，應確保鄰近住宅區或商業區基地，在冬至日有1小時以上的有效日照，取代原僅限於住宅區建物之規範，擴大保障日照權益，引起社會之關注及討論。對此甚至有認為其可作為承認日照權之依據。另依建築技術規則總則編第1條，明定其係依建築法第97條規定，有關「建築技術規則建築設計施工編」（民國107年03月27日修正）第24條之1、第39條之1、第40條及第166條之1等規定，均提及日照等語，且第39條之1特別規定，原則上新建或增建建築物高度超過21公尺部分，在冬至日所造成之日照陰影，應使鄰近之住宅區或商業區基地有1小時以上之有效日照。由前述規定均提及日照，自屬進步之規定，但法律上是否已承認具有絕對權性質之日照權或日照請求權，或屬於民法第184條第2項所稱保護他人之法律等問題，似仍有更深入討論之必要。 [22] 惟宜留意者，有認為都市計畫法第1條、第3條、第19條第1項、第34條及第39條等規定，其立法目的在於維護整體都市居民生活環境之公益，並非保護特定個人之利益，換言之，其性質上僅是客觀法規範，而非主觀公權利（參照最高行政法院103年度判字第114號判決）。因而引起評論，參照林孟楠，都市計畫法之保護規範目的――評最高行政法院103年度判字第114號判決，法令月刊，67卷12期（2016年12月），頁63以下。又有些規定，被認為係屬行政訴訟法第9條後段所稱法律特別規定而得提起公益訴訟者，例如環境影響評估法第23條第8項及第9項等（參照郭介恒，保護規範理論與訴訟權能，月旦法學教室，140期（2014年6月），頁9以下及註[1]）。 |
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