大法官解釋 釋字第774號 |
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| 公佈日期：2019/1/11 |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，得否請求救濟？ |
| 二、系爭解釋之主旨及功能 系爭解釋，係因補充本院釋字第148號解釋而作成[7]。綜觀釋字第148號解釋及系爭解釋，明顯可見，系爭解釋之主旨，在於闡釋都市計畫變更，是否具有行政處分之性質，俾得為訴願及行政訴訟之標的（訴願法第1條及行政訴訟法第4條參照）。易言之，系爭解釋之功能，僅在於確認：主管機關變更都市計畫，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔者，即具有行政處分之性質。至於何人得因主管機關變更都市計畫而以何種身分（行政處分相對人或利害關係人）就該計畫提起訴願及行政訴訟，乃個案之原告是否具備訴訟權能而為適格當事人之問題，並非系爭解釋關心所在。因此，如以系爭解釋為依據，而推論都市計畫個別變更撤銷訴訟原告適格之有無，即屬錯誤解讀系爭解釋[8]。 三、都市計畫個別變更範圍外人民之保護—系爭解釋之補充 自本院釋字第469號解釋作成後，實務即以該解釋為依據，而本於「保護規範理論」，以判斷原告有無訴訟實施權能[9]。 按都市計畫法第27條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」由是可知，都市計畫個別變更，在具有保護公共利益之目的外，並不當然排除兼具保護個人權利或法律上利益之目的；此在因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞（本條第1項第1款），或為避免重大災害之發生（本條第1項第2款），而變更計畫之情形，尤其常見[10]。 都市計畫個別變更，其目的可以包含保護個人權利或法律上利益，業如前述。因此，「計畫範圍外之人民」，如確因該計畫致權益（尤其是飲用水衛生、房屋結構安全、居住安寧等與生命、身體等人格利益，或生存必須之財產，有密切關連之權利或重要利益）受限制或妨害者，非不得納為規範保護之主體[11]。否則，即難以說明為何均為因計畫變更致權益受影響之人，卻僅因是否居住於變更計畫範圍內或範圍外，而在法律上有不合理之差別待遇。 如前所述，都市計畫個別變更範圍外之人民，亦得為保護規範所及。應進一步探討者，此與系爭解釋文所稱「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」，關連性為何？換言之，上開解釋文所謂「一定區域內人民」，是否指「變更都市計畫範圍內人民」？尤其，是否僅限於「變更都市計畫範圍內人民」？ 按系爭解釋係為補充本院釋字第148號解釋而作成，此二號解釋之聲請人，乃完全相同之三自然人[12]，且此二號解釋，亦均係因同一都市變更計畫之爭執（內政部核准臺北市政府將景美區溪子口小段都市主要計畫之住宅區變更為機關用地，並用以設置瀝青混凝土拌合場，聲請人主張該都市計畫變更製造大量噪音、廢氣，足以生損害於附近數千戶居民，而影響人民生存權利至巨）而作成。就此而言，系爭解釋所指「一定區域內人民」，似係指釋字第148號解釋及系爭解釋所牽涉之同一都市計畫變更範圍內之人民。 然而，應提醒者，系爭解釋之意旨，僅在闡釋「都市計畫個別變更區域內之人民」，得否就該變更提起訴願及行政訴訟。至於該個別變更區域外之人民，是否亦得對該變更提起行政救濟，既非系爭解釋聲請人關心所在及聲請事項，自亦非該解釋所須理會及回應。準此，系爭確定終局判決稱「該解釋之意旨，尚難導出都市計畫法有關規定，就都市計畫之個別變更，對在變更範圍外之第三人，亦具有保護規範之功能。」已有錯解、誤導之嫌[13]；該判決謂：「是都市計畫之個別變更範圍外之第三人，即難以都市計畫之個別變更侵害其權利或法律上利益提起撤銷訴訟請求救濟。」，更是嚴重背離系爭解釋貫徹保護人民訴訟權之意旨。本號解釋爰為補充解釋，並基於有權利即有救濟之憲法原則，指明雖為都市計畫個別變更範圍外之人民，但因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害者，仍得提起行政訴訟以資救濟。 參、結論 法律之解釋，應探求立法精神（立法宗旨）；此在依文義解釋後，仍有疑義時，尤然。大法官解釋之解釋，亦應如此。 系爭確定終局判決適用系爭解釋時，以該解釋所稱「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」為由，認系爭解釋「尚難導出都市計畫法有關規定，就都市計畫之個別變更，對在變更範圍外之第三人，亦具有保護規範之功能」，從而排除「都市計畫變更範圍外之人民」，於其權利或利益因都市計畫變更而遭受侵害時，亦得提起行政救濟之權利。 按系爭確定終局判決有誤解系爭解釋之情事，已如前述。應再強調者，系爭解釋之宗旨，顯然在於允許因都市計畫變更，致其權利或利益直接受限制，或負擔增加之人，亦得提起行政救濟。因此，在解釋系爭解釋時，自應本於該解釋係允許（而非否准）人民提起行政救濟之宗旨，而就都市計畫變更致權益受侵害之人得否提起行政救濟，為廣義（而非狹義）之解釋，始屬正確解釋系爭解釋之方法。系爭確定終局判決反其道而行，藉由限縮系爭解釋之方式，而將因都市計劃個別變更，致其權益亦同受影響之「都市變更計畫範圍外之人民」，排除於得提起行政救濟行列之外，有待商榷。 |
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