大法官解釋 釋字第760號 |
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| 公佈日期：2018/1/26 |
| 解釋爭點 |
| 警察人員人事條例第11條第2項之規定，對警察三等特考及格之一般生，是否形成職務任用資格之不利差別待遇？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許志雄 提出 警察人員人事條例第12條第1項第3款規定，特種考試警察人員考試三等考試（簡稱警察三等特考）筆試錄取並經訓練期滿成績及格者，取得警正四階之任官資格。而警察人員人事條例第11條第2項（即系爭規定）明定：「警察官之任用，除具備前項各款資格之一外，職務等階最高列警正三階以上，應經警察大學或警官學校畢業或訓練合格；職務等階最高列警正四階以下，應經警察大學、警官學校、警察專科學校或警察學校畢業或訓練合格。」依此，警大或警官學校（即原中央警官學校，84年更名為中央警察大學，簡稱警大）畢業生通過警察三等特考，即可順利取得職務等階最高列警正三階以上之部分職務（如巡官）任用資格；至非警大或警官學校畢業之通過警察三等特考者，則須經警大或警官學校訓練合格（警察人員人事條例施行細則第4條第2項第2款參照），始能取得職務等階最高列警正三階以上之部分職務任用資格。 本號解釋文宣告：「警察人員人事條例第11條第2項未明確規定考試訓練機構，致實務上內政部警政署得將公務人員特種考試警察人員考試三等考試筆試錄取之未具警察教育體系學歷之人員，一律安排至臺灣警察專科學校受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序，使100年之前上開考試及格之未具警察教育體系學歷人員無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，就此範圍內，與憲法第7條保障平等權之意旨不符。」多數意見除審究法條規定之內容外，並正視實務之運作情形，從而作成系爭規定部分違憲之結論。其中涉及權利之競合、平等權之審查及違憲判斷之方法等問題，有加以論列之必要，爰提出協同意見書。 一、平等權與應考試服公職權之競合 憲法第18條規定人民有應考試服公職之權，第7條保障人民平等權。警察人員為憲法第18條所稱之公職，人民自有平等參加警察人員考試，及格後平等取得擔任警察職務之權，要無疑義。 因系爭規定及其實務運用結果，100年之前警察三等特考及格者，如為警大或警官學校畢業生，皆可順利取得職務等階最高列警正三階以上之部分職務（如巡官）任用資格；反之，如為未具警察教育體系學歷之一般生，或警專、警察學校（即臺灣警察學校，77年改制為臺灣警察專科學校，簡稱警專）畢業生，則一律未安排至警大訓練，致不能取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格。此等情形，同時涉及應考試服公職權及平等權之侵害問題。判斷系爭規定是否違憲時，究應針對應考試服公職權或平等權加以審查，抑且二者應一併為之？ 按基本權侵害事件有時純屬平等權問題，有時僅涉及自由權、參政權或社會權等實體基本權問題，有時亦可能同時包括平等權與實體基本權問題，而產生競合現象。關於平等權與實體基本權之競合一事，在違憲審查上可能出現之處理方式有四種：一、差別禁止當然涵蓋於實體基本權之意義中，僅審查實體基本權部分。二、實體基本權之侵害為平等權審查所吸收，僅就平等權加以審查。三、從不同之觀點，將實體基本權與平等權並列審查。四、實體基本權不存在，僅適用平等權。當並列適用時，通常先作實體基本權之審查。不過，另有所謂「基本權利型平等案件」，則須在平等問題之框架內處理。此類案件中之基本權利，在導入「比較」問題後，始能判斷有無權利之侵害，釋字第610號解釋屬之[1]。 就本案而言，一般生經警察三等特考筆試錄取，於訓練期滿成績及格後，取得警正四階之任官資格，並被任用為職務等階最高列警正四階之職務。此等規定及作法本身，尚未構成應考試服公職權之侵害，而是因為同樣警察三等特考及格之警大或警官學校畢業生，卻能被任用為職務等階最高列警正三階之職務，比較之下，方有造成應考試服公職權受「不平等侵害」之問題。因此，本案應屬「基本權利型平等案件」，審查重點在於平等權。本號解釋於揭示應考試服公職權後，直接進行平等權之審查，堪稱允當。 二、差別待遇之認定 從事平等權之審查時，須先認定有無差別待遇之存在。關於差別待遇之存在與否，往往從法律規定之字面上即可認知，但不以此為限。有時字面上為平等之處理，實際結果卻出現差別待遇現象，亦有必要從實質平等之觀點，就平等問題（間接差別待遇問題）加以考察[2]。 本號解釋理由書首先表示：「查系爭規定就字面而言，仍允許非警大或警官學校畢業生有至警大或警官學校訓練合格後任用為巡官之機會，尚不能逕認構成非警大或警官學校畢業生之差別待遇。」繼則審酌系爭規定之立法背景、警察三等特考之沿革、一般生經警察三等特考筆試錄取後受訓之安排情形，以及內政部警政署對監察院之糾正與有關訴願決定之因應作法，獲致如下結論：「系爭規定雖未明白區分警大畢業生與一般生，然經多年實際適用，就100年之前警察三等特考及格者之職務任用及後續晉升而言，已形成對警大及警官學校之畢業生恆為有利，而對一般生恆為不利之規範效果。是系爭規定以有無經警大或警官學校畢業或訓練合格為區分標準，決定是否具有任用為職務等階最高列警正三階以上職務之資格，已構成對一般生之差別待遇，而須接受平等原則之檢驗。」從上開解釋理由書之論述觀之，多數意見似認系爭規定本身尚未直接構成差別待遇，而係實施結果始造成差別待遇，屬間接差別待遇問題。惟系爭規定從字面上已可看出，顯然獨厚警大及警官學校之畢業生，對一般生自始即形成不利之差別待遇，至於考試訓練之安排方式，只是更加證實此一差別待遇之存在而已。 事實上，100年警察人員考試改採雙軌分流制（一般生參加一般警察特考，警大畢業生參加警察特考）後，無論錄取人數或錄取率，一般生皆遠低於警大畢業生。以100-104年警察三等特考為例，一般生之錄取人數平均未達警大畢業生之4分之1，錄取率僅3.39%，相較於警大畢業生之75.78％，更有天壤之別（105年9月22日「考試院第12屆第103次會議考選部重要業務報告」附表三：「100-104年公務人員特種考試警察人員考試三等考試錄取人員學歷分析」參照）。而且，一般生安排至警大訓練，訓練期程較長，含教育訓練22個月，實務訓練2個月，計24個月，而警大畢業生僅須受實務訓練。是一般生於訓練合格後取得任用為職務等階最高列警正三階以上職務之資格，已較警大畢業生約遲兩年，對初任職務及後續陞遷均造成不利影響。事實證明，學歷之差別待遇存在，甚至使一般生淪為警界之「二等公民」，事態相當嚴重。一般生與警大畢業生之差別待遇自始存在於系爭規定，非實施結果出現之現象，故本案性質上仍係直接差別待遇，而非間接差別待遇問題。 |
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