大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同意見書： 大法官 林俊益 提出 壹、前言 本件解釋係【全民健保特約之違約處置案】。 本件解釋併案審理二聲請案，第一案聲請人醫院（下稱聲請人一）及第二案聲請人藥局（下稱聲請人二），前曾分別與健保署訂立全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱特約）。 聲請人一所屬外科主治醫師與病患共謀，將他人癌症組織混入該名病患之切片檢體，致使檢查結果為乳房惡性腫瘤，據而施行乳房切除手術等處置，再依此申報多筆醫療費用。健保署遂依特約內所引置之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特管辦法）之相關規定（即本件解釋所稱系爭規定二至四），[1]對聲請人一予以停止特約2個月；停止特約期間（下稱停止特約），聲請人一對保險對象提供之醫事服務，不于支付醫療費用（下稱不予支付）；嗣聲請人一報經健保署同意，以金額抵扣停約期間之執行（下稱停約之抵扣）。聲請人一不服，提起行政訴訟，嗣經最高行政法院判決以上訴無理由而駁回上訴確定在案。[2] 聲請人一聲請解釋意旨，主張83年8月9日制定公布之全民健康保險法（下稱83年健保法）第72條前段僅規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰」。特管辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣等相關法規命令，其處罰方式與目的，與罰鍰無異，自不應逾越母法就相同情形再為處罰，否則即係增加法律所無之限制，違反法律保留原則及授權明確性原則，侵害人民之工作權及財產權；聲請人一向健保署詐領之醫療費用僅新臺幣（下同）40,729元，停約之抵扣卻高達14,001,281元，特管辦法之相關規定即系爭規定四，顯已違反比例原則。 聲請人二之負責藥師，未親自在藥局執行藥師業務，卻由受聘之其他藥師代為調劑藥品，但在處方箋上蓋用藥局負責藥師之印章，據以申請醫療費用（下稱未依處方支記載調劑）。案經健保署依特約內所引置之特管辦法相關規定（即本件解釋所稱系爭規定六），[3]扣減申報醫療費用10倍之金額。聲請人二不服提起行政訴訟，嗣經臺北高等行政法院判決，以上訴無理由而駁回上訴確定在案。[4] 聲請人二聲請釋憲意旨，主張100年1月26日修正公布之全民健康保險法（下稱現行健保法）第66條第1項規定：「醫事服務機構得申請保險人同意特約為保險醫事服務機構，得申請特約為保險醫事服務機構之醫事服務機構種類與申請特約之資格、程序、審查基準、不予特約之條件、違約之處理及其他有關事項之辦法，由主管機關定之。」（下稱系爭規定五）授權範圍僅「違約之處理」，並非「違約之處罰」，特管辦法有關扣減申報醫療費用10倍金額之規定（即系爭規定六），屬裁罰性條款，即有逾越母法授權，違反法律保留原則，侵害人民憲法所保障之權利。 關於本件解釋多數形成之結論，認為83年健保法第55條第2項、現行健保法第66條第1項（即系爭規定一及五）均未牴觸法治國之法律授權明確性原則，特管辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之相關規定（即系爭規定二至四及六），均未逾越母法之授權範圍，與法治國法律保留原則尚無不符，與憲法保障人民工作權及財產權之意旨無違，另系爭規定二至四亦未牴觸憲法比例原則，[5]本席敬表贊同，審議過程中並協力形成可決之多數。茲就若干爭議部分，例如：「1.健保特約之內容，有無法律保留原則之適用？」「2.健保法有關特管辦法之授權規定，是否符合法律授權明確性原則？」「3.系爭規定二至四及六是否為裁罰性條款？有無逾越母法之授權？」補充說明，爰提出本部分協同意見書。 貳、本件解釋之特色 分析本件解釋，至少有下列4項特色： 一、重申健保特約具有行政契約之性質，業經本院釋字第533號解釋在案，再依其為行政契約之屬性而發揚光大，認健保特約既為行政契約，除依其性質或法規規定不得締約者外，該法律關係即得以契約設定、變更或清減（第一段解釋理由參照），為特管辦法有無逾越母法授權範圍之說理，埋下伏筆。 二、依釋字第443號解釋所示層級化法律保留意旨，採用重要性理論，確認健保特約內容，涉及健保制度能否健全運作「者」，為攸關公共利益之重大事項，應有法律或法律具體明確授權之命令為依據。系爭規定二至四及六有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用等規定，屬健保制度能否健全運作之重大事項，並涉及保險醫事服務機構及所屬醫事人員之財產權與工作權，應有法律或法律具體明確授權之命令（採相對法律保留原則）為依據。本件系爭規定一及五未牴觸法律授權明確性原則，系爭規定二至四及六未逾越母法之授權範園，與法律保留原則無違。 三、系爭規定二至四除無違法律保留原則外，亦無違反憲法比例原則。 四、指明特管辦法之訂定，應符合行政程序有關聽證程序之要求，以保障人權。 參、審查客體：健保法及特管辦法之相關規定 按人民或法人於其憲法上所保障之權利，受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款定有明文。 本件聲請人一、二分別與健保署締結健保特約，特約第1條引置全民健康保險法（下稱全民健保法）、全民健保法施行細則、特管辦法等規定辦理。系爭規定一及五為全民健保法之規定系爭規定二至四及六為特管辦法之規定，分別為聲請人一、二引為主張其工作權及財產權被侵害之依據，且亦為行政法院確定終局判決所適用之法律或命令，聲請人等據以聲請解釋，主張健保特約中所引置之系爭規定二至四及六之法規命令，增加法律所無之限制，違反法律保留原則。 本席認為，保險醫事服務機構與健保署訂定特約之後，應受相關法規範之拘束，該法規範包括全民健保法、全民健保法施行細則、特管辦法等在內，是以不論上開特約有無引置特管辦法，均應受特管辦法之規範。該特管辦法，屬法規命令之性質，其所規範之事項，如系爭規定二至四及六所示之停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用等，如涉及限制人民之自由權利者，應有法律保留原則之適用，是以本件之審查客體係系爭規定二至四及六，而非系爭健保特約，合先敘明。 |
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