大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| （三）多數意見係以有法律保留原則之適用為前提，乃作成未違法律保留原則及授權明確性原則之結論。而其憑以作成未違法律保留原則及授權明確性原則之關鍵，與其說在於健保法中有系爭規定一、五之「授權」規定（此為憲法法律保留原則下之授權規定嗎？應有疑義，另容後述），毋寧在於認為本件爭議之「停止特約、扣減醫療費用」為「對保險醫事服務機構之管理事項並屬違約之處理」而且認為「違約之處理係屬一般契約之尋常內容，特約管理辦法之管理一詞，客觀上應包含違約處理方式之決定在內」（請見解釋理由書第6段及第7段）。然查：屬違約之處理之系爭停止特約、扣減醫療費用，既然係屬一般契約之尋常內容，而聲請人與健保署已簽定健保特約，該特約為一種行政契約（請見解釋理由書第5段及本院釋字第533號解釋參照），則健保署就為一般契約之尋常內容之系爭停止特約、扣減醫療費用，何需另得法律授權？如果就屬一般契約之尋常內容者，還需法律授權，則行政契約與行政處分有何差別？行政程序法第135條許成立行政契約之立法意義何在？ 本席的根本疑問是：沒有系爭規定一及五，健保特約中即不得為系爭停止特約、扣減醫療費用之違約處理約定嗎？如果答案是可以約定（本席認為可以約定，因為該約定是一般契約之尋常內容），則系爭規定一及五根本不是本件爭議之關鍵，本件根本無涉法律保留原則及授權明確性原則，從而不需贅論之。反之，如果答案是不可以約定，則連屬一般契約之尋常內容都需法律保留、授權明確，那除了行政契約條款如何免違憲之虞？如何藉由行政契約順利執行政務？均顯有重大疑慮外，上述屬一般契約之尋常內容之違約處理云云之論述，還適宜作為未違授權明確性原則之理由嗎？應該不可以，則還有其他未違授權明確性原則之強力支撐嗎？至少在本件解釋理由書中，未見之。本件解釋之論理恐難昭折服！ 四、系爭規定一及五性質上是有憲法法律保留原則適用之「授權規定」嗎？ （一）是否為有憲法法律保留原則適用之「授權規定」，不應由是否法律已規定由主管機關訂定字樣判斷之，而應由如無由主管機關訂定字樣之法律規定時，主管機關得否依職權訂定之，以為判斷。若主管機關不得依職權訂定，則應屬法律保留範疇；反之，若主管機關得依職權訂定，不待授權，則該職權規定即應非屬有憲法法律保留原則適用之「授權規定」。 （二）除已如前三（二）所述外，將系爭規定二至四及六納入為健保特約內容者，係健保署之前身行政院衛生署中央健康保險局（下稱健保局）函公告之健保特約「範本」（請見本件解釋理由書第9段；對照政府採購法第63條規定，與政府採購契約範本性質相似）。查範本是模範版本之意，具參考性質而已。訂定範本非屬主管機關之權責，而必須另得法律明確授權始有權訂定，否則即違反憲法律保留原則嗎？本席認為訂定範本應屬主管機關之職權事項，縱無系爭規定一及五，健保法中央主管機關衛生福利部（改制前為行政院衛生署）也有職權訂定健保特約之範本，並責成其下級機關之健保署（改制前為健保局）以保險人之地位並以該範本為原則，與醫事服務機構簽訂健保特約。故系爭規定一及五應非為有憲法法律保留原則適用之「授權規定」。 （三）又在系爭規定一及五之下，健保特約範本有可能已先送立法院備查。而不論是健保局99年2月12日公告之健保特約範本（特約醫院範本）或91年4月26日公告之健保特約範本（特約藥局範本）第1條：在第1項甲乙雙方應依健保法及依系爭規定一及五訂定之特管辦法（含系爭規定二至四及六）辦理健保醫療業務之規定之後，又在其第2項稱：「甲乙雙方依法得主張實體與程序之權利，不因前項規定而受影響。」既已堅定肯定健保特約為契約之屬性暨契約雙方當事人之對等地位，故應已不可能再將系爭規定一及五定性為法律保留下之授權規定（在授權規定下訂定者，應具強制規範受規範對象如人民之性質，故不可能有如上述第2項之規定）。而且就健保特約條款，並未見立法機關有任何系爭規定一及五為其特別針對健保特約之重大公益性，所為之法律保留規定，從而不准予備查前開健保特約範本第1條第2項約定，或有其他表達不同看法之作為，則系爭規定一及五是否必須被解讀為係應適用憲法法律保留原則之「授權規定」，誠可再斟酌。 五、言多必失，古有明訓。本件解釋論及法律保留及授權明確性原則部分，可能引起下列疑問（慮），而本件解釋可避免而未予避免，誠屬可惜： （一）行政契約基於係雙方當事人合意之本質、契約自由原則及行政契約之功能考量等，應認為不適用法律保留原則。本件解釋為迴避系爭健保署之停止特約、扣減醫療費用之性質到底是行使行政契約權利，還是行政處分之爭議，故而未先予定性，即未由行使行政契約之角度出發。更因如此，乃未依契約之本質，直指系爭二至四及六規定，因已納入為健保特約約定之內容，故就本件停止特約、扣減醫療費用爭議言：已不再適用法律保留原則，當然更不生違反授權明確性問題。 （二）本件解釋是否肯定行政機關在行政契約架構下，就同一契約爭議事項，除契約權利外，同時對契約相對人（人民）擁有行政處分權力？ 本件解釋未予肯定，但也未予明白否定，致此一爭議未解。本席之看法已如前述。 |
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