大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 詳言之，88年1月25日立法院職權行使法制定關於行政命令之審查程序後[21]，立法者對於法規命令之審查，相較於原本中央法規標準法第7條僅規定「即送立法院」之禮貌性程序，已改採取更為嚴謹之「準法案審查程序」。除應提報立法院會議外，如經由一定人數以上之立法委員之連署或附議，亦應交付有關委員會審查（立法院職權行使法第60條），且其程序亦係準用法律案之審查規定（立法院職權行使法第63條）。而甚且得通知原訂頒之機關更正或廢止之，逾期未為更正或廢止者，該命令即應失效（立法院職權行使法第62條）[22]。 綜上所述，立法者於法規命令之訂定過程中已主動擔任更積極的角色，且對於法規命令之事後審查亦有相對應程序，就此種法規命令是否逾越母法授權範圍或因欠缺明確性而牴觸母法，而有違反法律保留原則之情形，自應尊重立法者之判斷。且本案所涉之全民健康保險事項，該制度本身所涵括之專業醫療知識與國家財政收支規劃事宜，相較司法機關而言，行政及立法機關更適合於此領域進行擘劃，故健保署所訂定之特約範本及相關特管辦法，既業經「準法案審查程序」而訂定公布，益可說明其係符合法律保留原則之要求。 三、結論──法制發展上的左支右絀 83年健保法於制定伊始，對於中央健康保險局與保險醫事服務機構之關係，並未認為係具有行政契約之性質，反而可能認其為民事契約或附負擔的行政處分。而此爭議一直存在，直至90年11月16日公布之本院釋字第533號解釋始明確的將其定性為行政契約。惟該號解釋之目的實係劃分公私法事件之審判權，當時適逢行政訴訟法於87年大幅修正後，復於89年正式施行。本院釋字第533號解釋之作成，實寓有提供新的行政訴訟體制一個「牛刀小試」之機會[23]。 值得注意的是，本院釋字第533號解釋將特約定性為行政契約後，代表國家締約之主體勢必為行政機關，似也引領出中央健康保險局應行政機關化的潮流，99年1月1日施行之行政院衛生署中央健康保險局組織法，即進行大幅修改，將中央健康保險局的組織回歸行政機關，中央健康保險局總經理編制改為局長。此種法制的流變可以看出，於本院釋字第533號解釋作成時，事實上中央健康保險局似有維持「民營化」之可能性，惟經由該號解釋之推波助瀾，時至今日，健保署應當日漸強化其行政機關之屬性，故本號解釋對於健保署所為之特約管理行為雖未明確定性，但應可預見其管制手段之行政處分化。 【註腳】 [1] 根據全民健康保險署網站資料，全民健保法的相關法規，除全民健康保險法、衛生福利部中央健康保險署組織法2個法律位階的母法外，另訂定有37種法規命令、22種行政規則，共計有61種法規，並涉及全民健康保險署與28,113家特約醫事服務機構及全國人民之醫療服務關係，其相關問題之處理自有其專業性及特殊性而自成一體。 https://www.nhi.gov.tw/Content_List.aspx?n=566F65327F08E4B3&topn=B7E0652B10F73024 最後瀏覽日2017/10/6。 [2] 行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」 [3] 憲法第155條規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」 憲法第157條：「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」 憲法增修條文第10條第5項：「國家應推行全民健康保險，並促進現代和傳統醫藥之研究發展。」 [4] 陳新民，《憲法學釋論》，自版，修訂8版，2015年，第1016頁。 [5] 德國1976年聯邦行政程序法第54條規定：「公法上之法律關係，得以契約設定、變更或消滅，但法規另有相反之規定者，不在此限。官署尤其得與欲對之為行政處分之相對人訂立公法契約，以代替行政處分。」參見吳庚，《行政法之理論與實用》，三民書局，增訂14版，2016年，第426頁。 [6] 李建良，〈臺灣行政契約法的路徑依賴？—比較行政法方法論的局部反思〉，刊載：《2012行政管制與行政爭訟》，中央研究院法律學研究所，2016年，第30頁。另王必芳則指出「依其性質」係法國判例法上之概念，應可參酌法國法之見解。見氏著，〈論法國行政契約的特點－從我國行政程序法行政契約章的立法設計談起〉，刊載：臺北大學法學論叢，第102期，2017年，第76頁。 [7] 學者中即有認為宜刪除者。陳新民，《行政法學總論》，自版，新9版，2015年，第335頁。 [8] 李建良，前揭文，第32頁以下。 [9] 陳新民，前揭書，第336頁。 [10] 參見王必芳，前揭文，第88頁。 [11] 例如，警察與某特定私人或公司約定僅於臺北地區開立交通違規罰單，而對價為新臺幣若干元；稅務稽徵機關與某特定私人或公司約定綜合所得稅的稅率一律為10%，而對價亦為新台幣若干元；行政機關與所屬公務員約定以新臺幣若干元即可取得升等資格等等。 [12] 吳庚，前揭書，第426頁。 [13] 可參見本院釋字第524號解釋施文森大法官所提之部分不同意見書：「⋯⋯蓋依健保之制度設計，『健保局』自身並不提供此項服務，而係委由醫事服務機構從事，因此保險人與被保險人、保險人與醫事服務機構間形成兩個各自獨立、不相關連之等邊關係；亦即前者屬保險契約關係；後者為委任契約關係⋯⋯」。 |
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