大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 又例如，行政警察事項、稅務事項、公務員地位法上事項及行政命令訂定權的行使[10]。這些事項在性質上均有對全體人民長期平等對待之要求，如容由行政機關任意與人民個別協商，則法秩序將呈現紊亂的失序狀況[11]。但如主管機關作成決定後，有關執行之事實活動，例如違規停放車輛之移置，感染口蹄疫之動物之銷毀及飼養場所之消毒，則非不得委由私人處理。 又我國行政契約法制，亦採取與德國相同之立法例，規定有代替行政處分之行政契約。而在德國聯邦行政程序法第54條後段所規定之「代替行政處分之行政契約」，在解釋上並非全無限制，於作成處分所依據之法律其本意及目的，或依該法律之整個體系解釋，僅能以行政處分為唯一可行手段時，即不得以行政契約為之[12]。此種以行政處分專屬性作為行政機關得否締結行政契約之判斷標準，或可用以作為我國行政程序法第135條中「但依其性質不得締約者」之參考。 審諸本號解釋之特約，實係健保署將憲法所委託之公醫制度及全民健康保險制度，再次委由保險醫事服務機構對被保險人提供醫事服務，而後再給付該醫事服務之費用，實具有委任契約之性質[13]，又此行為亦不以作成行政處分為唯一可行手段，自屬適於以契約方式所為之行政行為，當無疑義。 二、定型化行政契約之問題 本號解釋賡續本院釋字第533號解釋之意旨，認為：「健保署依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險（下稱全民健保）醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結特約，約定由保險醫事服務機構提供保險對象醫療服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，此項特約具有行政契約之性質，業經本院釋字第533號解釋在案。⋯⋯」此種見解可茲贊同，惟須注意者，乃此種特約係健保署依其特約範本而與保險醫事服務機構為簽署，屬於定型化契約[14]。 此種公法上定型化契約之概念，早於釋字第348號解釋楊建華大法官及吳庚大法官之協同意見書中即已出現[15]。並指出：「⋯⋯就此種契約而言，人民僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，故其契約內容首重公平合理，不得使人民負不相當之對待給付義務。本件契約雖無此種情形，仍應於理由中詳為表明。」表示於定性為公法上定型化契約時，仍應審究該契約是否有顯失公平之情事。本號解釋就此未予詳論，與該號解釋皆有意猶未盡之憾，爰就此提出更詳盡之說明。 釋字第533號解釋雖已確立特約具有行政契約之性質，同時指出健保法規定健保署得對保險醫事服務機構處以罰鍰，使合約當事人一方之健保署享有優勢之地位[16]。 惟行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」又民法第247條之1規定：「依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，為左列各款之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效：一、免除或減輕預定契約條款之當事人之責任者。二、加重他方當事人之責任者。三、使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利者。四、其他於他方當事人有重大不利益者。」 審諸特約均係健保署依其特約範本而為簽署，具有定型化契約之性質，但行政契約本質上又必然使合約當事人一方之健保署享有優勢之地位，此際是否會因「顯失公平」而應依民法第247條之1之規定而成為無效之約定？ 實務上關於行政契約條款是否準用民法第247條之1規定之問題，多未直接敘明，例如有認為如該當事人是為與特定個人或特定人數訂約而擬定該契約條款，該契約尚非屬民法第247條之1所要規範之附合契約（定型化契約）者[17]；或直接認為定型化契約與行政契約具有公定力及公益性之本質不盡相符，故無須準用民法規定者[18]。 惟細研之，本號解釋之特約誠如理由書所述：「⋯⋯健保局99年2月12日健保醫字第0990072145號公告之特約範本（下稱特約醫院範本）第1條第1項，以及91年4月26日健保醫字第0910005868號函公告之特約範本（下稱特約藥局範本）第1條第1項，均規定契約雙方應依照健保法、健保法施行細則、特管辦法等法令及合約規定辦理全民健保。特約醫院範本第20條第1項規定保險醫事服務機構若有特管辦法第66條規定（其中第1項第8款即系爭規定二）之情形，健保署應予停止特約；特約藥局範本第20條規定保險醫事服務機構若有特管辦法第33條規定（其中第1項第1款與系爭規定六意旨相同）之情形，健保署應予扣減醫療費用。」其該特約內容有多處均係直接援用特約辦法之規定，如以定型化契約條款視之，而依行政程序法第149條準用民法第247條之1用以判斷該特約是否「顯失公平」，則不啻係以民法的契約判斷標準審視法規命令是否公平？兩者之格格不入當可想像[19]。 又如欲以契約是否經雙方當事人磋商作為契約公平性之判斷。目前保險醫事服務機構已多達28,164家，即使僅以醫療機構計算，亦高達20,962家[20]。尤如本號解釋所言：「⋯⋯全民健保特約內容涉及全民健保制度能否健全運作者，攸關國家能否提供完善之醫療服務，以增進全體國民健康，事涉憲法對全民生存權與健康權之保障，屬公共利益之重大事項，⋯⋯」，如健保署須與保險醫事服務機構個別磋商，勢必耗費大量時間、精力及費用，極可能影響健保制度的運作，則有害於全體國民健康之維護。又此種定型化契約既係由健保署自行公告，為求所有保險醫事服務機構適用之公平性，不應也並無給予個別性磋商空間之可能。 為維持健保署與保險醫事服務機構間權利義務之衡平，特約第1條第3項約定：「本合約有效期間內，依法令授權甲方訂定之命令，其新訂或修正，而與甲乙雙方權利義務有關者，甲方應與乙方公推之相關團體代表就相關事項進行協商，以謀雙方權利義務之平衡」。事實上，特管辦法歷來之修正均由主管機關邀請醫師公會全國聯合會、牙醫師公會全國聯合會、中醫師公會全國聯合會、醫院協會、護理師護士全國聯合會等團體協商後，獲致決議始公告修正（健保署106年9月19日健保查字第1060044392函），雙方權利義務之衡平已有相當程度之確保。 又如前所述，特約範本的內容本身即包含了許多特管辦法及全民健康保險法之相關規定，且其本身亦須經過健保署對外公告之程序。故特約範本中之定型化行政契約條款，實具有法規命令之性質，除應適用行政程序法相關規定作為內部管控手段外，亦由立法者再予以外部管控。 |
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