大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同意見書： 大法官 張瓊文 提出 本號解釋涉及全民健康保險醫事服務機構與行政院衛生署中央健康保險局（現已改制為衛生福利部中央健康保險署，下稱健保署）訂立全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱特約）後，保險醫事服務機構以不實資訊取得健保給付，健保署如何進行履約管理之相關問題。 本號解釋多數意見認為，中華民國（下同）83年8月9日制定公布之全民健康保險法（下稱83年健保法）第55條第2項規定（即本號解釋所稱系爭規定一）及100年1月26日修正公布之同法（下稱現行健保法）第66條第1項規定（即本號解釋所稱系爭規定五）均未牴觸法治國之法律授權明確性原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨尚無違背。另96年3月20日修正發布之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特管辦法）第66條第1項第8款規定（即本號解釋所稱系爭規定二）、95年2月8日修正發布之同辦法第70條前段規定（即本號解釋所稱系爭規定三）、99年9月15日修正發布之同辦法第39條第1項規定（即本號解釋所稱系爭規定四）、101年12月28日修正發布之同辦法第37條第1項第1款規定（即本號解釋所稱系爭規定六），均未牴觸法治國之法律保留原則及憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨尚無違背。鑒於全民健康保險自84年3月1日實施以來，歷經22年運作，已生根於我國並自成一個完整的法體系[1]，對於多數意見所持合憲見解，本席敬表贊成。惟本號解釋雖特別指出特約具備行政契約之性質，且與系爭規定二、三、四及六均係基於系爭規定一及五所訂定，目的均係強化對保險醫事服務機構之管理及督促其確實依特約本旨履約，但就此特約之地位及是否影響系爭規定一至六之合憲性，卻未詳論。本席爰就此種具有行政契約性質之行政措施所涉及的容許性問題及定型化契約之特性，提出協同意見補充之。 一、行政契約的容許性問題 本號解釋多數意見認為：「⋯⋯全民健保特約既為行政契約，健保署與保險醫事服務機構間之公法上法律關係，除依其性質或法規規定不得締約者外，該法律關係即得以契約設定、變更或消滅⋯⋯」此段論述係參考行政程序法第135條規定為基礎[2]，旨在闡述行政契約內容之訂立，允許行政機關於其職權範圍內本於契約自由原則，對於契約之法律關係為契約設定、變更或消滅等約定，惟此契約自由之範圍並非漫無限制，仍須本於行政機關「依法行政」的義務，受到相關法律之約束，以銜接後段：「⋯⋯政府之行政措施雖未直接限制人民之自由權利，但如屬涉及公共利益之重大事項者，仍應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則⋯⋯」，亦即行政契約之訂立雖應適用法律保留原則，但須以「涉及公共利益之重大事項者」為前提，此意見可茲贊同。 惟在此卻衍生另一個問題：所謂「除依其性質或法規規定不得締約者外」究何所指？將全民健保契約定性為行政契約，是否即無庸探求其性質是否屬於得以行政契約方式訂立之行政行為？ 按全民健康保險制度係基於憲法第155條、第157條及憲法增修條文第10條第5項而制定之制度[3]，本身即屬國家之基本國策，甚至具有憲法委託之性質，立法者須積極立法，但擁有較大的形成空間[4]。而83年健保法第55條（含系爭規定一）及現行健保法第66條第1項即系爭規定五均明文規定健保署得與保險醫事服務機構訂立特約，故立法者已明文授權健保署得以契約方式使保險醫事服務機構從事全民健康保險之醫療服務。就此而言，採取行政契約之方式，不僅未與法律牴觸，其且具有法律之授權，應符合行政契約之容許性要求。 惟此種論述僅係判斷特約是否屬於「法規規定不得締約者」之問題，尚屬法律解釋之範疇。更值得注意者，係判斷行政契約容許性的另一個要件：其性質是否得以行政契約方式訂立之？以憲法解釋方法而言，如其性質不能以行政契約方式為之，法律卻容許以行政契約方式為之即有可能構成違憲。 按我國行政程序法第135條主要係參考德國1976年制定之聯邦行政程序法第54條之規定而來[5]，但兩者間猶有不同之處。我國行政程序法第135條之規定為「但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限」，德國聯邦行政程序法第54條第1項第1句則是：「但法規另有相反之規定者，不在此限」，兩者相較，我國行政程序法第135條中所謂「依其性質」究何所指即有值得討論之處[6]。 由於「依其性質」係一種不確定法律概念，以目前的立法方式而言，係採取由行政法院藉由個案累積的方式，逐一使其明確化。惟以目前基於現代合作行政國家的理念，公私協力行為模式日漸大量化成長之趨勢而言，行政契約之運用勢必朝向長期化及定型化的方向，則對於法律明確性及安定性之要求更為增加。而此種立法模式將造成行政契約履約至一定程度之際，如發生履約糾紛，行政法院可能持此規定認定該行政契約屬性質上不得締結者，而使該行政契約面臨無效之風險，相同類型之行政契約亦將同時因此見解而歸於無效，有違法律安定性之要求[7]，故對於所謂「依其性質」之概念，即應予限縮解釋。 首先，應將此種性質的討論置於「契約形式之容許性」的範疇，亦即指行政行為所涉及之事項得否以契約定之[8]，至於契約內容則屬個案協商之結果，除有法規規定不得締約之情事外，應屬行政機關之裁量餘地，司法機關應予尊重。申言之，即行政行為之性質屬於僅能由行政機關單方行使，而不容經由協商程序決定者，則不得以契約為之。最明顯者如考試評分事項[9]，此種能力評鑑事項，如由受試者與評分者經由個別協商方式達成評分結果，則無法產生一個通案式的共同評分標準，考試所欲達成之公平鑑別之目的即無法達成。 |
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