大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 本席認為，「聲請外解釋」確實為釋憲者應謹慎面對之課題，即使大法官解釋憲法具有維護客觀憲法秩序之性質，仍不應無限制、無標準可循地擴張審理範圍。然而，本號解釋實無「擴張審理」之問題，對於聲請人所指摘，且符合確定終局裁判「所適用」要件之法令，釋憲機關審查時自不受聲請人所主張之拘束。就此，湯德宗大法官於釋字第724號解釋所提部分協同暨部分不同意見書中指出：「換言之，聲請人只需主張『自己』（而非他人）之『基本權』遭受侵害，且其主張並非全然無據（太過離譜），即已滿足該要件（即司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款所定『人民、法人或政黨因基本權遭受侵害』之要件）。⋯⋯一旦決議受理後，為有效遂行規範控制，大法官審查之範圍（所謂確定終局裁判所適用之『法令是否違憲』）即不受聲請人主張（含其所主張之違憲理由及違憲法令）之拘束。」湯大法官並於該意見書之註[8]指明：「釋字第719號解釋，聲請書主張系爭規定侵害其平等權、財產權及契約自由，大法官卒以平等權、財產權及營業自由作為審查基礎。」 質言之，大法官審查之範圍不受限於聲請人主張之違憲理由。本號解釋對系爭規定六之合憲性審查，自不因聲請人僅主張該規定逾越母法授權範圍，大法官即須止步於法律保留原則之檢驗。職司維護客觀憲政秩序之大法官，固然不應隨意擴張審查客體，但對於確定終局裁判所適用，且人民已指摘之法規範，自應完整檢視其合憲性。本號解釋多數意見未進一步審查系爭規定六之實質合憲性，除無法解釋何以不同於過去不受限於聲請人主張之審查範圍外，更非無怠於審查之嫌。 參、系爭規定六未預留裁量範圍，亦未設適當之調整機制，逾越必要之程度，不符憲法第23條之比例原則 我國全民健保制度兼具社會保險與社會救助性質，乃存在於被保險人（人民）、保險人（健保署）與保險醫事服務機構間，相互構成三方法律關係。健保署透過與醫事服務機構締結合約，約定由醫事服務機構向被保險人提供合乎規定之醫療服務，並由健保署承擔醫療費用之給付，以提供廣泛之醫療保障。在此三方法律關係中，特約管理制度呈現本土特色。如何在健保總額支付制之下，使有限的健保資源發揮最大成效，攸關國家能否提供完善之醫療服務，實現醫療資源合理分配之目標，達成增進國民健康之目的。 本號解釋中之系爭規定六，其目的即係基於前述「管理」之思維，透過對保險醫事服務機構之管理措施與不利益之法律效果（即扣減醫療費用10倍金額之約定違約責任），以嚇阻醫療服務機構違約提供不符合健保本旨之服務，避免影響醫療服務給付之統籌與分配，排擠其他醫療服務者之資源，自符合重要公益之要件。此一違約處理之管理措施，理論上亦有助於督促特約醫事服務提供者提供合乎健保本旨與品質之醫療服務。 然而，一律以扣減醫療費用10倍金額作為違約之處理，未設依個案情節輕重之適當調整機制，是否為較小侵害之手段，非無疑義。釋字第713號解釋理由書第2段：「扣繳義務人之扣繳義務，包括扣繳稅款義務及申報扣繳憑單義務，二者之違反對國庫稅收及租稅公益之維護所造成之損害，程度上顯有差異⋯⋯一律按應扣未扣或短扣之稅額處1.5倍之罰鍰，未許稅捐稽徵機關得參酌具體違章狀況，依情節輕重裁量罰鍰之數額，其處罰顯已逾越必要程度，不符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違⋯⋯」，釋字第716號解釋理由書第7段：「系爭規定二[4]處違規交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，固已預留視違規情節輕重而予處罰之裁量範圍，惟交易行為之金額通常遠高甚或數倍於交易行為所得利益，又例如於重大工程之交易，其交易金額往往甚鉅，縱然處最低度交易金額1倍之罰鍰，違規者恐亦無力負擔。系爭規定二可能造成個案顯然過苛之處罰，立法者就此未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度，不符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違⋯⋯」兩度論及法令應依輕重情節預留予主管機關裁量空間，使其得於具體個案中落實比例原則，實現憲法上之誡命。 在現行健保醫療費用總額支付制度下，針對保險醫療費用總額及其分配方式，醫事服務提供者可透過選派代表參與全民健康保險會之審議，共同擬定相關重要事項。然而，在由健保署作為單一保險人之制度架構下，透過參與議約程序提升醫療專業自主固然立意良善，但無可否認者，國家對此等事項之決定性支配地位。因此，不管扣減申報費用10倍金額與違反行政法上作為義務而課處罰鍰，性質上是否有別，此等管理措施仍屬基於健保行政目的對醫事服務機構所為之不利益法律效果，自應依其違約之情節輕重，設有不同之調整機制。系爭規定六未預留裁量範圍，亦未設適當之調整機制，逾越必要之程度，不符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權意旨，亦有違背。 【註腳】 [1] 例如健保法第83條規定：「保險醫事服務機構違反第六十八條規定，或有第八十一條第一項規定行為，保險人除依第八十一條及前條規定處罰外，並得視其情節輕重，限定其於一定期間不予特約或永不特約。」；第86條規定：「特約醫院之保險病房未達第六十七條所定設置基準或應占總病床之比率者，依其不足數每床處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，保險人並應令其限期改善；屆期未改善者，按次處罰。」；第88條第1項規定：「保險對象違反第十一條規定參加本保險者，除追繳短繳之保險費外，並處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰。」 [2] 吳信華，大法官規範審查程序中「擴張審理標的」之研究－以「重要關聯性」的探究為中心，東吳法律學報，第24卷第4期，2013年4月，頁6-7；湯德宗，具體違憲審查與正當程序保障－大法官釋字第535號解釋的續構與改造，憲政時代，第29卷第4期，2004年4月，頁464註[80]。 [3] 例如第569號解釋、第576號解釋、第728號解釋皆為明顯之事例。 [4] 此之系爭規定二，係指公職人員利益衝突迴避法第15條規定：「違反第九條規定者，處該交易行為金額一倍至三倍之罰鍰。」 |
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