大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書 大法官 詹森林 提出 本號解釋關於認為保險醫事服務機構特約及管理辦法，對違約之醫療服務提供者所為有關停止特約、不予支付與停約之抵扣規定，未逾越母法（全民健康保險法）之授權範圍部分，本席敬表贊同。 但本號解釋關於101年12月28日修正發布之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第37條第1項第1款規定：「保險醫事服務機構有下列情事之一者，以保險人公告各該分區總額最近一季確認之平均點值計算，扣減其申報之相關醫療費用之10倍金額：一、未依處方箋⋯⋯之記載提供醫事服務。」(即本號解釋所稱之系爭規定六)部分，多數意見僅審查其形式合憲性，亦即僅審查該規定有無逾越母法授權範圍，而未進一步論述該規定是否符合比例原則之要求，其論證與結論，均有待商榷。 爰提出部分不同意見書如下： 壹、系爭規定六將扣減申報費用金額一律定為10倍，與母法授權之目的未盡相符 本號解釋多數意見認系爭規定六未牴觸法律保留原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權意旨並無違背，其推論大致可分為下列層次： 首先，關於健保特約內容是否有法律保留原則之適用，多數意見認為，健保特約內容涉及健保制度能否健全運作，攸關國家能否提供完善之醫療服務，以增進全體國民健康，屬公共利益之重大事項，應有法律或法律具體授權之命令為依據。（本號解釋理由書第5段參照） 其次，在審查授權是否符合授權明確性原則部分，多數意見採取以「法律整體所表現之關聯意義」為依據之寬鬆審查標準，並據此從健保法第42條、第52條、第62條等規定綜合判斷，認為立法者業已就特管辦法之內容，提供主管機關可資遵循之具體方針。以此為基礎，多數意見認為100年1月26日修正之健保法第66條第1項（即本號解釋所稱之系爭規定五）所稱「違約之處理」，係屬一般契約之尋常內容，而特約管理辦法之「管理」，客觀上應包含違約處理方式之決定，其授權之目的、內容及範圍尚稱明確。（本號解釋理由書第7段參照） 此外，多數意見認為，系爭規定六所定之扣減申報費用10倍金額，係規定得經由特約而主張之債務不履行之約定違約責任，亦為違約處理之處置，與現行健保法第81條第1項前段所定「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付、申請核退或申報醫療費用」之行為態樣及不法內涵有異。多數意見並據此得出系爭規定六未逾越母法之授權範圍之合憲結論。（本號解釋理由書第12段參照） 對於多數意見選取寬鬆的授權明確性審查基準，本席甚感疑惑。多數意見首先認為健保特約內容屬公共利益之重大事項，應有相對法律保留之適用，然而在授權明確性的審查上，卻又寬認只須以法律整體所表現之關聯意義為判斷標準，即為已足。為何涉及健保制度能否健全運作且攸關人民自由權利之重大事項，僅適用寬鬆之授權明確性審查標準？ 多數意見對此欠缺充分論證。況且，本院於釋字第524號解釋中，對於健保給付範圍之規定，除要求授權之目的、範圍與內容須具體明確外，尚從法律明確性原則出發，要求該規範「須為被保險人所能預見」（參見釋字第524號解釋文第1段）。何以過去如此嚴格的審查基準，在本號解釋中卻退縮至如此寬鬆之要求？理由何在，並未見於多數意見之論述。本席認為，全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉至鉅，本號解釋所處理者，雖非如釋字第524號解釋之國家與被保險人間之保險關係，然而由於強制全民納保之制度，事實上大幅壓縮醫療服務提供者對健保署所得主張之「締約自由」，從國家對此等事物之決定性支配而觀，本號解釋對於授權明確性之要求，縱使無須如釋字第524號解釋嚴格，亦不宜如本號解釋之多數意見，僅以寬鬆之「法律整體所表現之關聯意義」，即容認過關。 關於系爭規定六所定扣減申報費用10倍，其性質究係屬行政契約履約管理之意思表示，抑或是對過去義務違反之裁罰，非無爭議。然而，姑不論扣減申報費用10倍之違約處置措施是否具有裁罰性質，從現行健保法第81條以下之處罰規定可知，健保法對於不同之違約事實，依其情節輕重，定有不同之裁罰標準[1]，俾主管機關得依個案情況行使其裁量權。多數意見僅以系爭規定六與健保法第81條第1項前段所規範之行為態樣、不法內涵有異，即認系爭規定六未逾越母法之授權範圍，卻忽略母法針對不同違約情節，事先預留給行政機關於個案中得行使之裁量空間。換言之，系爭規定六導致個案中因不同狀況而未依處方箋、病歷或其他記錄之記載提供醫事服務者，不分情節輕重，「一律」適用扣減申報費用10倍金額之處置，損及法律授權主管機關裁量權之行使，無異於架空母法預留之裁量範圍，與母法授權之目的未盡相符。 貳、大法官審查之範圍，不受聲請人主張之違憲理由拘束，本院應進一步審查系爭規定六是否符合比例原則 系爭規定六縱使如多數意見所稱未牴觸法律保留原則、授權明確性，仍應進一步審查其是否符合比例原則，始能得出該規定「與憲法第15條保障人民工作權及財產權意旨並無違背」之結論。對於多數意見以聲請人未主張系爭規定六違反比例原則，即止步於形式合憲性之審查，本席不敢苟同。 關於大法官解釋之範圍，本院於釋字第445號解釋理由書第7段曾論及：「⋯⋯惟人民聲請憲法解釋之制度，除為保障當事人之基本權利外，亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的，故其解釋範圍自得及於該具體事件相關聯且必要之法條內容有無牴觸憲法情事而為審理⋯⋯大法官解釋憲法之範圍，不全以聲請意旨所述者為限。」此段論述通常被視為大法官「擴張審理」之濫觴[2]，然而所謂「不全以聲請意旨所述者為限」尚可區分為聲請意旨指摘之違憲法令與主張之違憲理由。前者涉及憲法解釋之標的，本院於歷來之解釋中，常以「關聯密切」、「具有重要關聯」或「主要之判決基礎」等理由，擴張審理當事人根本未聲請之標的[3]；後者則僅屬解釋原則之問題，大法官解釋憲法具有維護客觀憲法秩序之性質，審查時自不應受聲請人主張之拘束。因受聲請人所主張之違憲理由影響，而未完足審查法令合憲性，李震山大法官於釋字第648號解釋提出之不同意見書對此即有批評：「本件聲請人對系爭規定是否逾越母法授權範圍並未有所指摘，蓋系爭規定若因逾越母法授權範圍而違憲，免罰之依據將消失，自不利於聲請人，本院若強加解釋亦難免遭致『聲請外解釋』之批評，但『大法官解釋憲法之範圍，不全以聲請意旨所述者為限』⋯⋯未適用之法令尚且可藉『重要關聯性』加以聯結而成為解釋對象，本件系爭規定乃是直接適用且屬前提性之規定，釋憲者自不應視若無睹、消極以待。」 |
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