大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 第二，多數意見並謂「違約之處理係屬一般契約之尋常內容，特約管理辦法之管理一詞，客觀上應包含違約處理方式之決定在內，故可推知立法者有意授權主管機關，以特管辦法規範保險醫事服務機構違約之處理，俾有效管理保險醫事服務機構，提供完善醫療服務之授權目的」（見本號解釋理由書同段）。 二、然本席認為，多數意見就授權明確性之部分，過度放寬審查標準： （一）除涉及限制人民權利之事項，應符合憲法第23條之規定，有「具體、明確」之授權外，其非涉及人民權利之事項，如事涉公共利益之重大事項，而應屬法律保留範圍者，立法者如以法律授權行政機關訂定行政命令，亦應符合相同標準之授權明確性（見本號解釋理由書第5段）。且涉及人民權利或公共利益愈重大者，憲法所要求具體、明確性之程度亦應愈高、愈嚴格。 （二）特管辦法的內容有三重特性：其一方面係規範全民健保機關與醫事服務機構之間以及全民健保機關與人民之間的權利義務關係，其內涵屬於給付行政的範圍，且屬涉及全民健康之維護與國家醫療資源分配的重大事項。該辦法另一方面規範醫事服務機構違反特管辦法之處罰（違約處理），故亦屬憲法第23條之限制人民權利之事項。再一方面，違約處理（特別是停止特約）更影響人民就醫的權利（涉及人民健康權）。由於特管辦法之三重特性及其涉及公益之程度較為重大，故特管辦法訂定之權源，應更為明確；就特管辦法內容所要求之授權明確性，應較為嚴格。 （三）另以本院最近之釋字第734號解釋就授權明確性所設之標準為例：該號解釋就廢棄物清理法第27條列舉10款應禁止之污染環境行為之後，另外概括規定「其他經主管機關公告之污染環境行為」，認為該概括規定符合授權明確性。其主要理由係該條已經列舉十種應禁止之污染行為可資參照，而其所授權公告之其他應禁止之污染行為，又可以由該法整體規範得以推知授權之範圍。故該解釋認為廢棄物清理法該款規定並未違反授權明確性。由此解釋可以推知：如擬由母法整體規範予以觀察，以決定是否得以推知授權範圍，必須在母法中已經有具體的跡象作為推論基礎；而非僅由母法中其他無具體關聯之規定，憑以推論謂母法應有授權之意旨。本件如後所述，多數意見係引母法中其他無具體關聯之規定，推論立法授權意旨；而無其他具體關聯且足資參照之條文，作為基礎，以推知授權範圍。 （四）本席雖然同意多數意見所持：系爭規定五「得申請特約為保險醫事服務機構之醫事服務機構種類與申請特約之資格、程序、審查基準、不予特約之條件、違約之處理及其他有關事項之辦法，由主管機關定之」之規定，符合「授權目的、內容及範圍均應具體明確」之見解。 然相較於系爭規定五，系爭規定一所規定「前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之」之內容，極為概括及抽象；且健保法本身已經有諸多違反健保規範之處罰條文。受規範者客觀上實無法由該法整體規範，充分理解、推知或預見授權之範圍，將包括外加於健保法本身所規定行政處罰的違約處罰（包括停止特約、扣減數十倍於醫療費之停約金額或處醫療費用10倍金額等嚴重處罰）。多數意見認為立法者已經透過母法相關規定，提供主管機關可資遵循之具體方針，且違約處理為契約尋常內容；並進而認為系爭規定一與法律授權明確性無違（見本號解釋理由書第7段），其對於法律授權明確性之把關，實過於寬鬆。 （五）前述多數意見所引81年健保法第31條第1項、第42條、第52條、第55條第1項、第62條等諸多規定，實與立法者對於違規處罰之事項是否有授權訂定特管辦法，或在母法所規定違規處罰之外，針對相同事項授權訂定額外的嚴格違約處罰，幾乎毫無關係。倘若依多數意見，豈非所有母法的授權條款，只要有「有關本法立法目的之事項，於本法未規定者，均由主管機關定之」之授權規定，均將符合授權明確性原則；因為參照多數意見的審查方式，任何人都可以同樣援引受審查之母法中之其他諸多規定（甚至由第1條到最末條），認為「立法者業已就授權之內容，提供主管機關可資遵循之具體方針」。多數意見此項見解將造成本院審查法律授權明確性之重大缺漏。本席對此表示憂慮。 貳、系爭規定二至四及六逾越母法部分 一、83年健保法第72條第1項前段規定：「以不正當行為或以虛偽之証明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰」。現行健保法第81條第1項前段規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付、申請核退或申報醫療費用者，處以其領取之保險給付、申請核退或申報之醫療費用2倍至20倍之罰鍰」。亦即，倘若涉及「以不正當行為或以虛偽之証明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者」，健保法（母法）已有處罰之規定。母法對某項行為既然已經明確規定應如何處罰，自無須由子法（特管辦法）對該行為訂定額外處罰之規定。否則甚難謂「重複另行處罰之子法規定」未逾越母法規定。 二、系爭規定二至四所規範及適用之行為為「其他以不正當行為或以虛偽之証明、報告或陳述，申報醫療費用」；系爭規定六所規範及適用之行為則為「未依處方箋⋯⋯之記載提供醫事服務」。其行為內涵均包含於母法所規範及處罰之「以不正當行為或以虛偽之証明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用」行為。母法對於不正當行為或以虛偽之証明、報告或陳述，申報醫療費用等事項既然已經有明確規定其處罰之要件與內容，特管辦法（即系爭規定二至四及六）對母法已有處罰規定之事項，額外規定其處罰，由母法與子法間之關係而言，已明顯逾越母法之規定。 |
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