大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 三、形式觀點之審查 本案之解釋客體，無論屬健保法或特管辦法之規定，皆涉及委任立法之課題。從法律保留原則審查，委任立法是否合法合憲，包含三個問題：其一、有關事項可否委任立法？其二、委任立法是否符合法律授權明確性原則？其三、委任命令有無逾越母法授權範圍[2]？ 先就第一個問題言之，司法院釋字第443號解釋指出：「關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」又釋字第743號解釋表示：「政府之行政措施雖未直接限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則⋯⋯。」二者建立層級化之法律保留，為可否委任立法提供可行之判斷標準。按全民健保係以提供醫療服務為手段，增進全體國民健康為目的（健保法第1條參照），本質上屬於攸關重大公共利益之給付行政範疇，其可能涉及之人民權利為生存權、健康權、財產權與工作權，參照上開解釋，有關事項應容許委任立法；而特約為全民健保之重要機制，自不例外。 至於第二及第三個問題，於解答前宜針對特約之法律性質加以釐清，並探究特約與依法行政原理之關係。蓋特約本身雖非審查客體，但系爭規定係就特約內容相關事項所為之規定，是否遵守委任立法之界限，有無違反法律保留原則及法律授權明確性原則，亦皆與特約之性質息息相關。 特約屬於行政契約，乃國內通說，亦為釋字第533號解釋所承認。本號解釋參照該解釋，表明：「健保署依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險（下稱全民健保）醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結特約，約定由保險醫事服務機構提供保險對象醫療服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，此項特約具有行政契約之性質⋯⋯。」 行政契約與依法行政原理之關係如何，可從締約自由及內容形成自由兩方面論之。就締約自由而言，學界主要有授權說與除外說對立。依前者，行政契約之締結，以有法律特別授權者為限。依後者，行政機關原則上得自由締結行政契約，但法律明文禁止締約，或規定應以行政處分為之者，另當別論。行政程序法受戰後德國通說影響，於第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」顯然採取除外說。本席認為，行政契約之締結係出於雙方之合意，頗符合當代給付行政之需要，並可緩和行政機關與人民之權力緊張關係，以及彈性、合理有效解決個案問題，有助於行政任務之達成，故除外說堪稱妥適。性質上，給付行政本非公權力之行使，原則上行政機關於該領域應有行政契約之締約自由。惟如前述，全民健保乃攸關重大公共利益之給付行政，不宜與一般給付行政相提並論，而健保特約又係全民健保能否健全運作之關鍵性因素，故要求特約之締結須有法律授權，亦即應有法律保留原則之適用，較符合法治國之要求。事實上，無論從系爭規定一、二或健保法其他規定皆足以認定，健保法對健保署已有締結健保特約之授權。 關於行政契約之內容形成自由方面，基於契約之本質，通常應無法律保留原則之適用，但契約內容仍應遵守法律優越原則，不得牴觸法律規定[3]。換言之，行政契約與私法契約相同，係因雙方當事人意思合致而成立之法律行為。行政契約既屬合意之結果，則當事人理應具有契約之內容形成自由，故一般情形不適用法律保留原則。惟一切行政活動皆不得違反法律既有規定，乃法治國之要求，行政契約既屬行政活動之一環，自同受法律優越原則之拘束。行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」而契約自由為民法之基本原則，尚且不能免除法律之限制（民法第71條參照），則屬於公法領域之行政契約，更當遵守法律優越原則。 系爭規定二、三、四及六有關之停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減申報費用，均為違約之處理事項，本屬一般契約之尋常內容，似無法律保留之必要。惟本號解釋認該等事項「屬全民健保制度能否健全運作之重大事項，並涉及保險醫事服務機構及所屬醫事服務人員之財產權與工作權，依法治國之法律保留原則，應有法律或法律明確授權之命令為依據。」卻又旋即以系爭規定一及五已授權主管機關就上開事項得以法規命令規範之，亦即健保法已授權主管機關訂定特管辦法為由，作成尚與法律保留原則無違之結論。其論斷或有前後寬嚴失衡之嫌，但對本案有無違反法律保留之審查標準，係採較低之「規範密度」要求[4]，傾向於司法消極主義之立場，而達成合憲結論，尚稱合理。 |
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