大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許志雄 提出 本號解釋指出，全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱特約）具有行政契約性質，特約內容涉及健保制度能否健全運作者，攸關國家能否提供完善之醫療服務，以增進全體國民健康，事涉憲法對全民生存權與健康權之保障，屬公共利益之重大事項，應有法律或法律具體授權之命令為依據。本號解釋並認定：全民健康保險法（下稱健保法）之授權規定，即83年8月9日制定公布之健保法第55條第2項規定（系爭規定一）、100年1月26日修正公布之同法第66條第1項規定（系爭規定五），均未牴觸法治國之法律授權明確性原則；依上開系爭規定一之授權，於96年3月20日修正發布之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特管辦法）第66條第1項第8款停止特約規定（系爭規定二）、95年2月8日修正發布之同辦法第70條前段停止特約不予支付規定（系爭規定三）、99年9月15日修正發布之同辦法第39條第1項停約之抵扣規定（系爭規定四）、101年12月28日修正發布之同辦法第37條第1項第1款扣減申報費用規定（系爭規定六），均未逾越母法之授權範圍，與法律保留原則尚無不符；系爭規定二至四均未牴觸憲法第23條比例原則。 本案事涉全民健保有關規定之合憲性問題，本號解釋一方面認為，全民健保之特約雖屬行政契約，但仍有法律保留原則及法律授權明確性原則之適用，另一方面從解釋理由書可以看出，無論對於形式或實質觀點之審查，多數意見皆採取較寬鬆之標準，從而作成合憲之結論。就此，本席深表贊同。茲為闡明其中蘊含之司法哲學、審查基準及判斷方法之考量，爰提出協同意見書。 一、司法哲學之思考 在違憲審查之司法哲學方面，向有司法消極主義與司法積極主義之分。所謂司法消極主義，係指行使違憲審查權時，應對立法部門及行政部門等政策決定者（policy-makers）之決斷，採取最大限度之謙讓與敬意（modesty and deference）立場；反之，違憲審查機關積極介入政治部門之決斷，為求貫徹憲法意旨，勇於宣告法令違憲或發揮政策形成功能，則為司法積極主義[1]。本席認為，司法消極主義與司法積極主義各有擅場，並無絕對之優劣地位，應非處於二者擇一之關係。大法官必須熟悉司法消極主義與積極主義雙方之特點，在不同場合運用不同方法，截長補短，方可達到適當之效果，而善盡憲法維護者之任務。 基本上，本席主張以雙重基準理論為基礎，兼採司法消極主義與積極主義之特點。申言之，鑑於精神自由與經濟自由性質之差異，以及司法在經濟規制領域中之能力界限，違憲審查機關於判斷立法之合憲性時，應區分精神自由與經濟自由，而適用寬嚴不同之違憲審查基準。蓋精神自由乃民主之生命線，必須盡力維護，不讓有關規制立法輕易存在。唯其如此，庶幾可以發揮民主過程之正常功能，當經濟自由遭立法不當限制時，政治部門還有自我矯正之機會。反之，違憲審查機關若放任不當限制精神自由之立法繼續存在，則民主政治過程必然受到扭曲或斲傷，難以期待透過政治過程將該等立法修正或廢止。因此，判斷其規制立法之合憲性時，應排除合憲性推定原則之適用，採行嚴格之審查基準，不讓限制精神自由之法律輕易過關，俾確保民主政治過程之正常運作，進而維護包括經濟自由在內之各種人權。至於經濟自由之規制立法，大多與經濟政策或社會政策有關，進行合憲性判斷時，必須考量各種複雜之利益調整，並為政策取捨。違憲審查機關在這方面之能力顯然比較欠缺，允宜自我節制，尊重行政、立法等政治部門之政策形成空間或裁量，避免越俎代庖，原則上適用合憲性推定原則及較寬鬆之審查基準，非必要不輕易作成違憲結論。誠然，在精神自由之範疇中，有些未必直接涉及民主政治過程；對精神自由之規制，屬於內容面向或方法面向，意義亦不盡相同。而經濟自由之規制，有些與社會經濟政策有關，有些則不然；有些必須進行繁複之利益評估，有些則以簡易方法即可得到答案。因此，無論精神自由或經濟自由，其憲法判斷方法及違憲審查基準皆非一成不變。 二、實質觀點之審查 違憲審查有形式觀點與實質觀點之分，依理，形式觀點之審查應先於實質觀點之審查，於形式觀點之審查過關後，方進一步為實質觀點之審查。若形式觀點之審查已獲致違憲結論，即無須進行實質觀點之審查。因此，本號解釋先從形式觀點，認定系爭規定與法治國之法律保留原則及法律授權明確性無違後，接著以比例原則搭配合理性基準（釋字第746號及第750號解釋參照），進行實質觀點之審查。惟為行文之方便，以下權且改變順序，先就實質觀點論之。 系爭規定二明定：「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1至3個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1至3個月：⋯⋯八、其他以不正當行為或以虛偽之証明、報告或陳述，申報醫療費用。」系爭規定三明定：「保險醫事服務機構受停止⋯⋯特約者，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間⋯⋯，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。」系爭規定四明定：「依前二條規定所為之停約⋯⋯，有嚴重影響保險對象就醫權益之虞或為防止、除去對公益之重大危害，服務機構得報經保險人同意，僅就其違反規定之服務項目或科別分別停約⋯⋯，並得以保險人第一次處分函發文日期之該服務機構前一年該服務項目或該科申報量及各該分區總額最近一年已確認之平均點值核算扣減金額，抵扣停約⋯⋯期間。」各該規定涉及之憲法上權利，主要為保險醫事服務機構與醫事服務人員之財產權及工作權，屬經濟自由領域，且與健保制度之社會政策有關，蘊含複雜之利益衡量與調整。特管辦法歷次修正均曾邀請醫事團體及其他相關團體協商，由專業及具代表性之人士與會，謀求共識。是如上所述，宜基於司法消極主義立場，採取較寬鬆之審查基準。在實體觀點之審查方面，本號解釋結合比例原則與合理性基準（釋字第746號及第750號解釋參照），認系爭規定並無顯不合理之處，與比例原則尚無違背。其採取寬鬆之審查基準，宣告系爭規定合憲，堪稱允當。 |
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