大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 該二號解釋，雖不僅事關人民之工作權及財產權，亦涉及防止走私[1]或解決公立醫療機構醫師缺額補充困難[2]公共利益之重大事項。但並未要求行政機關與人民締結行政契約或行政契約之內容，應受法律保留原則之羈束，而應有法律或法律具體授權之命令為依據。迨90年1月1日行政程序法施行後，本院於90年11月16日作成釋字第533號有關中央健康保險局與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構行政契約之解釋中，亦未要求行政機關與人民締結行政契約或行政契約之內容，應受法律保留原則之羈束，而應有法律或法律具體授權之命令為依據。亦即本院解釋一向之見解，均認行政機關與人民締結行政契約或其內容，並不以有法律或法律具體授權之命令依據為必要，不採授權說。 再按88年2月3日制定公布，自90年1月1日施行之行政程序法，已於第3章設行政契約之專章，其第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政契約之締結或其內容亦不採法律授權說，而採除性質或法規規定不得締約者外，均得締結行政契約之除外說。[4] 故依本院解釋一向之見解及行政程序法之規定，除有行政程序法第135條但書所定依其性質或法規規定不得締約或違反同法第136條[5]、第137條[6]、第138條[7]、第139條[8]、第140條[9]之情形或有同法第141條[10]、第142條[11]、第143條[12]規定契約無效之情形或依同法第149條[13]規定準用民法相關規定行政契約不生效力、無效之情形外，行政機關自得與人民締結合法有效之行政契約。至因締結行政契約而生移轉管轄權之結果者，依行政程序法第15條第1項、第2項[14]及第16條第1項[15]規定應有法規依據，則屬同法第11條第1項、第5項[16]管轄恒定原則之問題[17]，與行政契約之締結或其內容是否應受法律保留原則之羈束，而應有法律或法律具體授權之命令為依據，要屬不同之問題。 改制前之行政院衛生署中央健康保險局及改制後之衛生福利部中央健康保險署與各醫事服務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機構合約，亦無不同。 解釋理由既認：「健保署依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險（下稱全民健保）醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結特約，約定由保險醫事服務機構提供保險對象醫療服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，此項特約具有行政契約之性質，業經本院釋字第533號解釋在案。全民健保為強制性之社會保險，於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，由保險醫事服務機構提供醫療服務，健保署則依前揭特約支付保險醫事服務機構醫療費用。全民健保特約既為行政契約，健保署與保險醫事服務機構間之公法上法律關係，除依其性質或法規規定不得締約者外，該法律關係即得以契約設定、變更或消滅（行政程序法第135條前段規定參照）」卻又謂：「按法治國法律保留原則之範圍，原不以憲法第23條所規定限制人民權利之事項為限。政府之行政措施雖未直接限制人民之自由權利，但如屬涉及公共利益之重大事項者，仍應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則（本院釋字第443號、第743號解釋參照）。全民健保特約內容涉及全民健保制度能否健全運作者，攸關國家能否提供完善之醫療服務，以增進全體國民健康，事涉憲法對全民生存權與健康權之保障，屬公共利益之重大事項，仍應有法律或法律具體明確授權之命令為依據。⋯⋯停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用等，屬全民健保制度能否健全運作之重大事項，並涉及保險醫事服務機構及所屬醫事服務人員之財產權與工作權，依法治國之法律保留原則，應有法律或法律明確授權之命令為依據。」難以認同。 蓋政府機關與人民締結行政契約，其內容多與為增進民眾福祉等公共利益之重大事項有關，並多涉及人民受憲法保障之權利，但未必有法律或法律具體授權之命令為依據。例如近年由於社會經濟、醫療環境、保險給付、人口結構改變及民眾對於醫療需求之期待提高等現象，致使住院醫師選擇執業科別之意願隨之改變，而生活品質、工時、醫療糾紛等考量已成為重要因素之一，導致急重難症科別住院醫師招收不易，未來恐發生專科醫師人力失衡與地理分布不均問題，為挹注偏遠地區及重點科別醫師人力之不足，衛生福利部現正推動「辦理重點科別培育公費醫師制度計畫」，公費醫學生於新生註冊入學時，應與衛生福利部締結行政契約，[18]其內容雖攸關偏遠地區與醫療資源不足地區及內科、外科、婦產科、兒科及急診醫學科五大科專科醫師人力充實全國醫療保健制度之健全運作，並影響全民之生存權與健康權等公共利益之重大事項，且涉及公費醫師公費待遇項目、公費年數、服務年數、醫師證書保管與違約賠償10倍之財產權與工作權，[19]因無法律或法律明確授權之命令為依據，豈非不得納入行政契約？但該等內容卻是該行政契約主要之點，如無該等主要之點，依行政程序法第149條準用民法第153條之結果，該行政契約即無成立之餘地。[20]更何況該行政契約之內容，依上揭本院釋字第324號、第348號及第533號解釋意旨，並無法律保留原則之適用，無需以法律或法律明確授權之命令為依據。 至行政契約違反強制或禁止之規定者，除其規定並不以之為無效者外，無效。行政契約有背於公共秩序或善良風俗者，無效。行政契約之締結，未以書面或法規另定之方式為之，除法律另有規定者外，無效。以不能之給付為行政契約標的者，其契約為無效。但其不能情形可以除去，而當事人訂約時並預期於不能之情形除去後為給付者，其契約仍為有效。附停止條件或始期之行政契約，於條件成就或期限屆至前，不能之情形已除去者，其契約為有效。依照當事人一方預定用於同類行政契約之條款而訂定之行政契約，為下列之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效：一、免除或減輕預定契約條款之當事人之責任者。二、加重他方當事人之責任者。三、使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利者。四、其他於他方當事人有重大不利益者。要屬依行政程序法第149條、第141條第1項規定準用民法第71條至第73條、第246條及第247條之1規定之當然結果，與法律保留原則無涉。 |
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