大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 徵收係國家基於公共利益剝奪人民財產權，致生特別犧牲之行為，此一行為自須在同時給予人民補償之條件下始為憲法所允許。至於何種情形下國家得徵收及如何徵收，及徵收之條件與程序，係立法裁量，而何種具體情狀下應依法徵收，則係行政裁量。因徵收涉及公共政策與國家財政之規劃，人民自無請求國家徵收其財產權之憲法權利，本院歷來解釋如釋字第400號、第440號、第516號、第579號、第732號解釋等，亦未曾認人民有請求國家徵收其財產權之憲法上權利。基於憲法財產權之保障，國家甚至應在非徵收無法遂行其目的之情形下始得徵收人民之財產權，亦即徵收具最後手段性。 三、有關徵收之法律未賦予人民請求徵收之權尚難認係違憲 徵收本係國家以剝奪權利之方式侵及人民財產權之行為，僅僅在基於公共利益且予以補償下，始具容許性。人民基於憲法財產權之防禦功能所得請求者，係構成財產權特別犧牲下之補償以及排除違法侵害、填補其損害。是以，當國家實際淘空人民財產權之實質內容（例如事實上佔用或無法律依據禁止其使用）係出於違法有責之行為時，人民自應主張結果除去請求權或請求國家賠償等，而非請求補償，甚或徵收。是有關徵收之法律係對於國家進行徵收之規範，僅規定徵收之條件、範圍、補償及程序等，未賦予人民請求徵收權，尚難認係違憲。 但國家淘空人民財產權實質內容之行為，亦有可能係出於違法無責之行為或係基於一合法行為之外溢結果，因非違法行為，無從依前述結果除去請求權或請求國家賠償等途徑救濟，此時既已形成特別犧牲，自應予以人民補償，立法者應為補償之規定，而特別予以人民請求徵收（因已造成財產權之剝奪效果）之權利，亦能符合憲法保障財產權之意旨。例如土地法第217條規定:「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」（合法徵收範圍外之土地）；土地徵收條例第8條第1項規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。」（合法徵收範圍外之土地、建築改良物）；共同管道法第14條第2項規定：「前項私有土地因共同管道系統之穿越，致不能為適當使用時，土地所有權人得於施工之日起至完工後1年內請求徵收土地所有權，主管機關不得拒絕。」（含第1項合法穿越以外部分之所有權）；大眾捷運法第19條第3項規定：「前二項私有土地及其土地改良物因大眾捷運系統之穿越，致不能為相當之使用時，土地及其土地改良物所有人得自施工之日起至完工後1年內，請求徵收土地及其土地改良物，主管機關不得拒絕。⋯⋯」（含第1項、第2項合法穿越或徵收地上權範圍外之「所有權」）；獎勵民間參與交通建設條例第19條第2項規定：「前項土地因交通建設路線之穿越，致不能為相當使用時，土地所有權人得自施工之日起至開始營運後1年內，向主管機關請求徵收土地所有權，主管機關不得拒絕；⋯⋯」（含第1項合法徵收地上權範圍外之「所有權」）[3]。 四、本號解釋認土地所有權人得請求徵收地上權，其憲法根據、理由不明，且有矛盾，並可能產生嚴重不良後果 解釋理由書第3段根據釋字第440號解釋僅論述，依憲法第15條規定國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償。國家如徵收土地所有權、地上權，人民得請求合理補償等情，未論及人民有主動請求徵收之權利。而於解釋理由書第4段逕謂：「然國家因公益必要所興辦事業之設施如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。」其憲法依據、理由均無。所舉土地徵收條例第57條第2項規定，係需用土地人已依第1項規定（即系爭規定二）就穿越之空間範圍合法取得地上權（協議或徵收），而因穿越致穿越空間範圍外之部分不能為相當之使用者，土地所有權人得請求徵收土地所有權。蓋穿越空間範圍外之部分不在第1項地上權補償範圍，其不能使用之損失，因穿越屬合法，不能請求除去或國家賠償等，故法律特予主動請求徵收權以補償其損失。反之，未予徵收補償即違法穿越情形者不同，是無從依該規定論斷，有應賦予主動請求徵收之憲法上權利。 土地徵收第11條規定係關於需用土地人申請徵收土地之規範，第57條第1項係關於需用土地人申請徵收穿越空間範圍地上權之規範。如前所述，兩者規範範圍不同，且需用土地人須依上開規定合法取得該財產權（土地所有權或地上權），始得使用（穿越）該土地，如未依法取得即行使用，係違法侵害人民之財產權，基於憲法財產權之防禦功能，土地所有權得主張結果除去請求權或請求國家賠償等，以排除侵害，尚不得請求徵收。解釋理由書第5段將不同規範之系爭規定一、二及土地徵收條例第57條第2項規定相提併論，應不足持。 本號解釋雖將解釋範圍侷限於實際穿越土地之地上權，然依解釋理由書第4段，似對於已實際穿越，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，即應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。同理，是否已實際使用土地，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，亦應賦予人民主動請求徵收土地所有權以獲補償之權利？其影響範圍極廣。且如因實際使用，形成既成侵害，即許請求徵收，則如需用土地人為興辦事業欲使用之土地，不符合徵收要件，原不得使用該土地興辦事業，其逕違法使用，造成既成侵害，如許土地所有權人請求徵收，豈非許不合徵收要件者，亦得辦理徵收，應非妥適。 五、本件原因案件，聲請人以交通部臺灣區國道高速公路局（下稱高公局）興建北部第二高速公路（下稱北二高）木柵隧道時，未經其同意，穿越其私有土地之地下，請求依系爭規定一徵收該土地所有權。經查北二高該段路線於86年已完工通車（參聲請書第6頁），而土地徵收條例於89年2月2日始制定公布，北二高該段路線需用土地之徵收時，土地徵收條例尚未制定，有無適用?原因案件可否適用?本號解釋認系爭規定一、二違憲，並諭知聲請人得於本解釋送達後3個月內申請徵收地上權，無異認原因案件可適用土地徵收條例，使其溯及適用於條例制定前之案件？亦有可議。 |
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