大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 2、除了本件解釋理由書第三段所引本院釋字第400號、第440號、第709號及第732號均一再申明依憲法第15條規定，人民之財產權含土地所有權有免於遭受公權力或第三人之侵害，及於國家機關依法行使公權力致人民財產遭受損失時，國家應予合理補償之旨外，另查與公路法相較，較新之大眾捷運法及共同管道法之第19條及第14條，就大眾捷運系統、共同管道穿越公、私有土地之上空、地下之情形，已分別賦予土地所有權人得請求相當補償之權，則國道高速公路為一種公路（請見公路法第2條），公路法中就公路含國道高速公路穿越公、私有土地之上空或地下，未設類似大眾捷運法第19條等之補償規定，寧非如聲請人所主張之公路法對土地所有權人之保護不足哉？而既然公路法確有如聲請人所述之保護不足情形，本件所涉及之公共設施復為國道高速公路，公路法自應在確定終局判決潛在應審酌即適用範圍，故將公路法作為本件釋憲客體應為合宜，而且若直接以公路法規定保護不足為由，賦予土地所有權人補償請求權，則一方面主管機關於修法時，有機會併將國道高速公路甚至公路得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空及地下之旨（仿大眾捷運法第19條規定）明文化，如此，將可賦予公路因工程上之必要需穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下之權，並免國家繼續被指為不法侵害須對土地所有權人負國家賠償或公法上不當得利責任；另一方面土地所有權人可直接請求合理補償，而不必經由徵收地上權再間接請求補償。這樣對國家、需用土地人、土地所有權人三方面均較直接並有利，即這樣可以創造三贏。 3、反之，依本件解釋意旨，土地所有權人固然可以請求徵收地上權，但因需用土地之交通事業仍缺乏得穿越他人土地及土地上改良物之上空或地下之合法權源，致土地所有權人是否非不得另循國家賠償程序或依公法上不當得利對國家或需用土地人為請求，將仍存留爭訟空間（多數意見應未有以本件解釋完全取代土地所有權人依法得主張之其他權利之意思），本件解釋為德不卒，並留下爭訟可能，也非妥當。 4、依本院釋字第107號解釋，已登記不動產所有人之回復請求權無消滅時效，而因公路法或其他法律均未有公路因工程施工之必要得（有權）穿越他人土地之上空或地下之規定，因此，若未經徵收程序而公路未經土地所有權人同意即施工穿越他人土地之上空或地下，縱符公益，仍難解不法侵權等責任（所以有如上所述之國家賠償等問題）。而因民法第767條之不動產排除侵害請求權無消滅時效或因侵害行為持續存在而民法第179條不當得利請求權消滅時效不完成（就起訴之日起算五年以前之損害罹於消滅時效，無礙土地所有權人原則上得在侵害行為存續中隨時起訴之權），故而本件解釋所提及之徵收請求權時效，應該沒有取代或變更本院釋字第107號解釋意旨或民法關於不當得利消滅時效之意思。 5、民法於民國99年修法時，已於第841條之1起增列關於區分地上權之規定，因此，大眾捷運法第19條及土地徵收條例第57條第1項所稱「地上權」原則上應係指「區分地上權」而言，始符徵收為最後且必要手段之旨。 6、多數意見斤斤於徵收請求權一定要有時效，但如前所述已登記不動產之回復請求權沒有時效，而且重點應不在徵收請求權時效應為多久（因為如上所述，徵收請求權完成後，仍有其他爭訟問題），重點應在於徵收價額之計算時點，本席認為徵收價額應以應徵收而未徵收之時點計算之，並加付自該時點起之法定利息。若如此（賦予土地所有權人在如本件之隧道存續期間內隨時得請求徵收之權），則縱不另許土地所有權人之其他爭訟權利，庶幾亦合於本院釋字第107號解釋之意旨及公道。 7、人民公法上請求權之消滅時效原則上為十年（行政程序法第131條規定參照），土地徵收條例第57條第2項工程完工一年內請求之規定，其期間顯然過短，不符比例原則，故應一併檢討修正。 三、與本件釋憲客體之一即土地徵收條例第11條所規定之徵收前置相關但不在本件解釋範圍之協議價購金額，如何始符合正當法律程序？本席贊成最高行政法院在94年度判字第01709號、97年度判字第0079號、101年度判字第953號、101年度判字第1067號、104年度判字第437號等判決及臺北高等行政法院91年度訴字第1642號、第3968號判決所示之需用土地人所提出之議價金額若等於或低於徵收價額，即不符正當法律程序（詳請參閱葉百修大法官著土地徵收法一書）。因為議價金額若等於或低於徵收價額，則規定應先經議價程序，只是徒然拖延用地取得手續而已，該規定形如具文。而且徵收既然是最後不得已之強制手段，則徵收前之協議價額稍高於徵收價額應為且始為合理，並可望因此提前、和平取得土地使用權，減少民怨，有機會三贏，併此敘明。 |
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