大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃虹霞 提出 公、私需用土地人因興辦交通事業，如本件之交通部高速公路局為興建北部第二高速公路，而穿越他人土地之上空或地下者，若需用土地人不主動辦理徵收補償，究應如何維護土地所有權人受憲法第15條保障之財產權，乃本件解釋所欲解決之問題。多數意見係經由賦予土地所有權人請求徵收地上權方式保護土地所有權人之財產權，雖非本席所主張之直接、根本解決之道，但其結論已間接賦予土地所有權人補償機制，勉予贊同。謹再詳予分析及就相關事項併予敘明如下： 一、系爭都計說明中之「隧道頂端之覆蓋原土石層超過卅五公尺，無礙土地所有權人之行使其權利，不予征購，故不辦理都市計畫變更」云云，於法無據，且除紊亂相關法體系外，其是否非無法令性質？高速公路局經土地所有權人異議，應依協議方式取得土地使用權，卻未依系爭都計說明所載與土地所有權人協議，引致爭議，尤非妥當，本件解釋特賦予聲請人於三個月內申請徵收之權，應為確當，爰予贊同： 1、系爭都計說明中「卅五公尺」之依據為何，經調查並無其他法令依據，可能是隧道工程上之慣例，並可能是以隧道直徑之一點五倍算出。而施工者所關切者為施工安全，至於使用他人土地之對價補償，應由需用土地人另與土地所有權人協議處理，與工程設計及施工人無關。此一論理符合系爭都計說明中「高速公路局應依協議取得土地使用權」之記載意旨。 2、查如前所述，上開「卅五公尺」如是依隧道施工實況標準（隧道直徑之一點五倍）算出，且經查非僅適用於原因案件個案，而為通案標準，則系爭都計說明中關於超過卅五公尺不予徵購，不變更都市計畫之記載，是否仍不具法規性質而僅為個案不予徵購之行政處分，似非無疑。多數意見認係行政處分，故非得為釋憲之客體，難以贊同，惟無礙解釋之作成。 3、是否應徵購與是否應變更都市計畫係不同事項。北二高木柵隧道穿越他人土地既為不爭之事實，而隧道更無疑是為道路性質之北二高之一部分，即為「道路」，則系爭經隧道穿越部分之土地自應依都市計畫程序變更為「道路用地」，並在土地登載簿上為「區分地上權」登記，始為正辦。乃本件竟因不予徵購，而不變更都市計畫，顯然是倒果為因（變更都市計畫應為徵收之前置程序），系爭都計說明便宜行事，紊亂相關法體系。 4、又既明知因穿越他人土地之地下，則係故意使用他人之不動產，自當慮及有無使用之權源，乃屬當然。本件由系爭都計說明中已記載高速公路局應與土地所有權人協議取得土地使用權乙節，可知：當時已慮及無其他使用權源之事實，及認為應以協議取得使用權。然則需用土地人竟不主動徵購，又不與土地所有權人協議以取得系爭土地使用權，所為殊非妥當。多數意見認應不待修法，且不論本件工程已完工多少時間，均應特予賦予原因案件救濟機會，故於解釋理由第七段特許本件聲請人於三個月內得申請徵收，即與此有關，本席並予贊同。 二、多數意見未由聲請人指摘為保護不足之公路法規定切入，而迂迴由土地徵收條例規定創設土地所有權人之請求徵收地上權之權，其用意固屬良善，但並未能根本解決土地需用人無權使用土地之事實，且仍留下國家賠償及公法上不當得利爭訟等相關問題，故本席無法全盤贊同，只能勉予同意： 1、由本件解釋理由書第一段可知：聲請人認公路法及土地徵收條例第11條規定均未設徵收、補償規定，即均保護不足為違憲等語。而另由本件解釋理由書第五段及第二段觀之：係認為土地徵收條例第11條規定對土地所有權人之保護不足，並將原不在聲請人主張範圍且亦不在確定終局判決適用範圍之同條例第57條第1項規定納入解釋範圍；但就公路法保護不足部分，卻以未為確定終局判決所適用為由，就公路法部分不予受理。就此一是否納入解釋範圍部分之取捨標準，難謂合理，且因而失卻整合公路穿越他人土地上空或地下之有權、無權爭議暨直接賦予土地所有權人補償機制之機會，誠屬可惜。 |
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