大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書: 大法官 許宗力 提出 早期我國行政訴訟制度不備，行政行為限制或侵害人民權益時，人民僅得針對行政處分向行政法院提起訴訟。而對於主管機關就都市計畫所作之變更，行政法院則認為非屬對特定人所為之行政處分，故人民不得對之提起行政訴訟，此經本院釋字第一四八號解釋認定與憲法尚無牴觸。該號解釋之聲請人提起再審遭駁回後，再度聲請本院解釋，本院基於憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨，旋即以「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」，從行政處分合目的性之角度[1]，認定都市計畫之變更，仍有可能構成行政處分，從而准許人民提起行政爭訟以資救濟，作成釋字第一五六號解釋以補充釋字第一四八號解釋。 此後，歷經近四十年，多數意見於本件解釋再次以憲法保障人民訴願及訴訟權之意旨，對釋字第一五六號解釋理由書所稱「⋯⋯都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更⋯⋯，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔⋯⋯」而不得對之提起訴願及行政訴訟之部分，作成補充解釋，認「都市計畫擬定計畫機關依規定所作定期通盤檢討⋯⋯，屬法規性質，並非行政處分，惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟」，對於影響人民權益深遠之都市計畫制度，再度剖析具法規性質之都市計畫的內容，萃取其中可能具行政處分特徵的部分內容，容許人民於特定要件下提起救濟，凸顯本院貫徹憲法保障人民基本權利之決心，以四十年邁出雖遲卻不惑的第一步，本席敬表贊同。 惟本件解釋多數意見繼而邁出第二步，對於都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更，下同），縱未涉及具體直接限制人民權益或增加負擔，立法者仍應增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟，以為救濟，甚而，多數意見進一步諭示，立法者倘未於二年期限內完成立法，即可準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。此一步可謂登天，不僅將立法義務提升至憲法要求層次，並再度指示立法不及之具體作法，本院解釋雖非無前例，然依據憲法要求立法者創設法律制度，若無堅實憲法論據，恐招造法非議。多數意見雖以「都市計畫核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限制⋯⋯，影響區內人民權益甚鉅，且其內容與行政處分往往難以明確區隔。為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障，於其財產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計畫時，遵守法律規範⋯⋯」，擬予憲法高度之說理，惟本席仍感不足，爰提出協同意見書如后。 一、抽象法規範審查與都市計畫之特殊性 本件解釋多數意見有鑑於現行都市計畫與訴訟制度下，都市計畫一方面僅得於具體行政處分作成後，始得提起撤銷訴訟，二方面其內容可能業臻特定、具體，實際上已與行政處分無異，遂認定「為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障」，立法者應有「立法義務」使性質上屬法規之都市計畫受法院審查，以符憲法誡命。惟立法者創設直接針對法規審查的訴訟類型，究屬憲法誡命，抑或單純立法政策之選擇，涉及各國對抽象法規範審查制度之不同設計，以及都市計畫制度於各國實踐態樣之差異。 （一）抽象法規範之審查權 於一般審判權及憲法審判權劃分下，原則上，抽象法規範之審查，屬憲法審判權之審查範疇，而普通法院法官依法審判，對於法律不具抽象審查權，僅得聲請本院解釋憲法（本院釋字第三七一號、第五七二號及第五九二號解釋參照）；至於法律以外之命令，並不拘束法官，法官仍得予以審查其與法律有無牴觸。然而，這種命令違法審查，充其量只是附隨審查，例如於行政處分之撤銷訴訟中，附帶審查行政處分所依據之法規命令是否適法，是一種須俟後續行政處分作成後，相對人方得啟動的救濟程序，因此難免令人產生可能緩不濟急而對於提供人民「及時、有效、完整」之權利保障時有不足的疑慮。就此，外國遂有賦予法院得直接審查法規命令之不同制度設計者，例如法國[2]、美國[3]等；而我國亦有學者主張可於目前行政訴訟法所規定之確認訴訟制度下，承認法院對於行政規範之抽象審查[4]。 （二）德國都市計畫之法規範審查之目的與功能 德國法上亦有針對抽象法規範由行政法院加以審查之例外，例如德國行政法院法(Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO)第四十七條第一項規定：「高等行政法院在其審判權範圍內，依聲請審理以下規範之效力：一、依建設法規定所發布之自治條例（規章），及根據建設法第二百四十六條第二項之法規命令。二、其他位階低於邦法律之法規，但以邦法律有明文規定者為限。」此項法規命令之抽象審查，其適用範圍僅限於依據德國建設法(Baugesetzbuch)所發布之都市計畫等規章與法規命令。蓋都市計畫所涉對象繁雜，若待都市計畫確定後，人民始針對具體行政處分不服而提起訴訟加以救濟，將使法院處理蜂擁而至之個案訴訟，若於都市計畫發布階段，人民即可針對其適法性，請求法院抽象審查，可藉以減輕法院的負擔，避免耗費司法資源與增加不同法院處理相同都市計畫可能產生的個案見解歧異之風險，可達意見統整之功能(Bündelungsfunktion)[5]，亦可儘早確認法規範秩序，有助於法規範之明確性(Rechtsklarheit)[6]。惟值得我們特別留意者，根據德國學者一般通說，此項例外規定，僅屬立法者為求訴訟經濟、避免不同法院見解歧異而有違法安定性所設，屬立法政策之選擇的範疇，並非憲法誡命[7]。 |
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