大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 我國針對具有法規性質之都市計畫之訂定或變更，因現行行政訴訟係以行政處分為主要爭訟對象，未如德國行政法院法第四十七條第一項第一款規定[18]，就法規性質之建設計畫（細部計畫）設有抽象規範審查（或稱法規審查）（ abstrakte Normenkontrolle; prinzipale Normenkontrolle）制度。[19]於此情形，我國是否因未採取得向行政法院提出抽象規範審查之行政訴訟類型，則將都市計畫之訂定或變更解釋為行政處分，如前所述，頗值得商榷。[20]基於權利保障或有權利即有救濟之觀點，受不利之都市計畫相關人之權益如未予充分保障，固不符憲法保障人民基本權之意旨。但相關權益受到干預、限制或侵害之救濟可能性，宜先探究都市計畫之行政行為所屬類型，如屬於德國建設法中建設引導計畫第一階段規劃之預備階段之地面使用計畫（Flächennutzungsplan），因係屬於行政行為之內部階段，既非法規，亦非行政行為（行政處分）。如進入第二階段之拘束性建設計畫（如我國細部計畫），則對外發生法律效果，其定性為法規性質之地方自治團體自治規章（或稱自治規則）（Satzung）。設若因行政救濟制度之不足，而強解為行政處分（一般處分），可能導致法規與行政處分之法律概念區別及類型歸屬混淆之疑慮。另如為增強財產權受干預、限制或侵害之人民提起行政救濟之機會，亦宜避免將原屬於法規性質之都市計畫之訂定或變更，勉強解釋為行政處分，凡此是否亦可能發生類如前述假法規之名而行行政處分之實的「名實不符」情形。 本件解釋對於創設新的行政訴訟類型，採取積極介入之解釋態度，將可能取代行政機關或立法者就法規與行政處分之定性或類型特徵界定之職責，從而壓縮行政機關自主決定或立法自由形成之空間，凡此均頗值得推敲。如從行政救濟制度改革方面，或許可考慮是否引進德國行政法院法第四十七條第一項第一款規定之抽象規範審查（法規審查）制度，亦屬另外值得思考之議題。 綜上，本件解釋對於本院釋字第一五六號解釋之補充，使本院解釋得與時俱進，其用意值得肯認。但為健全我國都市計畫法制，學理及實務上仍有精進之空間。未來實務界及學界宜更多關注，深入探究符合我國需要之都市計畫之概念、性質、類型及妥當的新行政救濟類型，原彼此互勉之。 【註腳】 [1] 都市計畫法第二十九條規定，內政部、各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所為訂定、擬定或變更都市計畫，得派查勘人員進入公私土地內實施勘查或測量。但設有圍障之土地，應事先通知其所有權人或使用人。（第一項）為前項之勘查或測量，如必須遷移或除去該土地上之障礙物時，應事先通知其所有權人或使用人；其所有權人或使用人因而遭受之損失，應予適當之補償；補償金額由雙方協議之，協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。（第二項） [2] 參照Peter Badura, Staatsrecht, 6.Aufl., München:Beck, 2015, C85. [3] 德國聯邦行政程序法 （ Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes ; VwVfG） 第三十五條至第五十二條規定行政行為（Verwaltungsakt）。 [4] 參照https://de.wikipedia.org/wiki/Verwaltungsakt_（Deutschland） （最後瀏覽日期:2016/11/30）;Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 9.Aufl.,München:Beck, 2013, §14 Rn.6..其認為具體的一般類型，係包含無相對人之行政行為或法規（例如利用規則）。 [5] 參照Hufen, a.a.O., §14 Rn.6. [6] 有認為具體且一般之行政行為，除構成無受規範之相對人之行政行為（adressatenloser Verwaltungsakt）外，亦可能構成法規（Norm）（例如利用規則; Benutzungsregelung）。又「計畫確認決議」（Planfeststellungsbeschluss），係涉及具體的計畫（ein konkretes Vorhaben），但在受規範之相對人發生「成群的效力」（Bündelungswirkung），越具有一般性（generell）。參照Hufen, a.a.O., §14 Rn.6. [7] 此將“Verwaltungsakt”，譯為行政行為，因德國法採取廣義概念，其包含行政處分。我國學理上，行政命令為行政行為之一種，與瑞士法類似，仍採行政處分（Verwaltungsverfügung）概念。參照吳庚，行政法之理論與實用，臺北:作者發行，2013年8月增訂十二版三刷，頁275,291。上揭書第312頁至313頁以變更都市計畫事件為一般處分之案例，並認近年實務上對一般處分之認定似有寬鬆之趨勢，例如土地現值公告既產生法律效果，其影響可資特定，構成行政處分，顯然已較釋字第一五六號限於都市計畫之個別變更，已有放寬。但學說有認為無妨定性為行政命令（行政規則）。參照陳立夫，公告土地現值之法律性質，載於氏著，土地法研究（二），台北:新學林，2011年6月一版一刷，頁376-381,389。 [8] 德國建設法將都市計畫，稱為建設指導（或稱指引）計畫（Bauleitpläne），分為建設指導規劃二階段（Zweistufigkeit der Bauleitplanung），第一階段為地面使用計畫（Flächennutzungsplan），第二階段為建設計畫（Bebauungsplan）。地面使用計畫，係預備的建設指導計畫（vorbereitende Bauleitplan），建設計畫係屬具拘束性的建設指導計畫（verbindlicher Bauleitplan），依建設法第十條第一項規定，屬於自治規章，依行政法院法第四十七條第一項第一款規定，得向邦行政法院提起規範審查（或稱法規審查）。參照Hufen, a.a.O., §19 Rn.12, 30 Rn.20ff..; Söfker in:Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberher, Baugesetzbuch, 122.EL August 2106, §1 Rn.20ff..引自beck-online. [9] 採此說者，例如林明鏘，從大法官解釋論都市計畫之基本問題，載於氏著，國土計畫法學研究，台北：元照，2006年，頁70-71,90-91。另有認為都市計畫之規劃形成過程，因其計畫之新訂核屬行政命令之性質，而不具行政處分之效力，是亦無行政救濟可能性。參照陳明燦，臺灣都市計畫土地使用變更法制之評析—兼論保護區土地使用變更法制，月旦法學雜誌，243期，2015年8月，頁61。 |
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