大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 二、多數意見要求立法機關就非屬憲法要求之立法形成自由事項，限期立法，有違權力分立原則，亦難贊同 按憲法第十六條保障人民訴訟權，固如多數意見所言，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。[4]基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，乃訴訟權保障之核心內容。[5]惟有權利即有救濟之訴訟權核心內容，應僅及於可直接主張之主觀基本權，且公權力直接侵害該主觀基本權之情形，尚不涵蓋因抽象法令違反上位規範，致主觀基本權間接受侵害之情形。[6]依現行制度，人民、法人或政黨就抽象法令違憲請求救濟，須於其認其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，始得向本院聲請解釋憲法。[7]而法官於審判案件時，對於各機關所發布之法規命令、職權命令及行政規則，則得依據法律表示其合法適當之見解，亦即得為合法性之審查。[8] 德國行政法院法第四十七條第一項第一款、第二款規定，邦高等行政法院得就依相當於我國都市計畫法之聯邦建築法[9]所訂定之規章（Satzung）與法規命令（Rechtsordnung）及其他位階低於法律之邦層級法規範進行合法性審查，[10]即抽象規範審查。立法者制定此種規範審查規定，主要是基於實務上及法律政策上之考量，特別是法明確性及訴訟經濟之考量，即以一份判決一次解決紛爭，及早確定及統一法律見解，避免眾多個別訴訟案件及可能之裁判歧異，從而減輕行政法院之負擔[11]。在德國，為德國聯邦憲法法院及聯邦行政法院所採之多數見解[12]，認制定此種規範審查制度並非憲法之要求（Gebot）[13]。基本法第十九條第四項僅一般性要求須給予主觀權利保障，但並未要求應以何種特定訴訟程序為之[14]，在一般法院處理權利保護案件之訴訟程序中，法院亦得透過宣告該案件中應適用之法規違反上位規範而無效，進而實現基本法要求之權利保障[15]。 亦即不論在我國或德國，訴訟權之核心內容，應僅及於可直接主張之主觀基本權，且公權力直接侵害該主觀基本權之情形，尚不涵蓋因抽象法令違反上位規範，致主觀基本權間接受侵害之情形。至於我國是否仿照德國，創設行政法院得以就特別類型之法規審查其合法性之制度，要屬立法形成自由之範疇。 多數意見既謂：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。」復謂「訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟」、「都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。」非惟前後矛盾，且要求立法機關就非屬憲法要求之立法形成自由事項，限期立法，有違權力分立原則，亦難贊同。 【註腳】 [1] 查現行法就「法規」並未設定義規定。但依中央法規標準法規定之意旨，中央法規包括：一、定名為法、律、條例或通則之法律。二、中央各機關依其法定職權或基於法律授權訂定發布，依其性質定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則之命令（中央法規標準法第二條、第三條及第七條參照）。而依地方制度法規定，地方法規則包括：一、經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約之自治條例。二、直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定發布，依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則之自治規則。三、直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定發布，依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則之委辦規則。四、地方立法機關訂定發布之自律規則（地方制度法第二十五條、第二十六條第一項、第二十七條第一項、第二項、第二十九條及第三十一條第一項參照）。而行政程序法第一百五十條第一項則就「法規命令」設如下之定義規定:「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」均為對多數不特定人民就一般事項所作抽象之規定。 [2] 行政程序法第九十二條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」同條第二項規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」同法第三條第二項規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」 |
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