大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書: 大法官 吳陳鐶 提出 一、多數意見認都市計畫定期通盤檢討變更屬法規，卻又謂其中屬行政處分者，得提起行政爭訟，難以贊同 按法規為對多數不特定人民就一般事項所作抽象之規定[1]行政處分則為就特定對象或雖非特定而可得確定之對象之具體事件所為直接發生法律效果之決定或其他公權力措施。[2]二者互不相容，不可能有既為法規又同時兼為行政處分之行政行為。 多數意見既謂「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。」復謂「應於個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。」認對多數不特定人民就一般事項所作抽象規定之法規中，可能存有對特定或可得確定對象就具體事件所為直接發生法律效果之行政處分。則同理所有法規中直接限制特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔者，亦均應屬行政處分，而應許該等特定人或可得確定之多數人就該部分提起訴願或行政訴訟救濟，例如依法官法第八條第二項訂定之法官遴選辦法第六條規定，申請人有該條所定情形之一者，法官遴選委員會應為遴選不合格之決議，此直接限制欲申請遴選為法官之特定人或可得確定多數人之權益，亦應認屬行政處分，而應容許該等特定人或可得確定之多數人得就該法官遴選辦法第六條規定提起訴願或行政訴訟救濟。多數意見混淆法規與行政處分之區分，難以贊同。 再按都市計畫乃處理城市與其鄰近區域工程建設、經濟、社會、土地利用布局及對未來發展預測之專門學問，涉及城市中產業與建築物之區域布局及分類管制、道路與運輸設施之設置、公共設施之規劃建設及城市工程之安排，主要內容有空間、道路交通、綠化植被及水體規劃等。[3]另按「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。九、實施進度及經費。十、其他應加表明之事項。」「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。(第一項)前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制(第二項)」「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」都市計畫法第一條、第三條、第十五條第一項、第二十二條第一項、第二十六條第一項、第三十二條及第四十二條第一項分別著有明文。故都市計畫之通盤檢討變更，攸關整個計畫區域居民生活環境品質及市、鎮、鄉街之均衡發展，不僅涉及整個計畫區域居住密度及容納人口，亦牽涉整個計畫區域住宅、商業、工業等使用區之使用管制及各項公共設施用地之設置，牽一髮而動全身。如依多數意見「訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。」則倘將如原因案件之一，定期通盤檢討公告內原屬機關用地之公共設施用地之特定個別項目：「變更為第三種住宅區，惟應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」，經認定為個案變更而有行政處分之性質，許其就該部分提起訴願或行政訴訟救濟，且經撤銷公告中有關該個別項目之部分確定，則此時該因新增住宅區必然新增人口而須新增之公園公共設施用地，應設置於何處？設置於未經通盤檢討變更或雖亦經通盤檢討變更但已告確定之其他住宅區、商業區、工業區或文教區等其他公共設施用地，將原應由變更後土地分擔之公園公共設施用地，轉嫁由其他土地負擔？抑或違反都市計畫整個計畫區域內土地之利用應整體考量之基本原理，犧牲該整個計畫區域居民生活環境品質及市、鎮、鄉街之均衡發展，不再設置新增之公園公共設施用地？何況原未經通盤檢討變更或雖亦經通盤檢討變更但已告確定之其他住宅區、商業區、工業區或文教區等其他公共設施用地，除非再經通盤檢討變更，於原因案件之一原屬機關用地之公共設施用地之特定個別項目變更案之行政爭訟程序及其後續程序中，並無法變更為公園公共設施用地。則如欲賦予人民就都市計畫之訂定及通盤檢討變更不服之司法救濟制度，亦應僅能賦予人民就整個都市計畫及通盤檢討變更不服之司法救濟制度，不能賦予人民就其中之個別項目不服之司法救濟途徑。多數意見不僅違反都市計畫整個計畫區域內土地之利用應整體考量之基本原理，更治絲益棼，亦難贊同。 |
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