大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書: 大法官 林俊益 提出 壹、前言 本件解釋為【都市計畫定期通盤檢討變更之救濟案】 本件解釋併有二件聲請案。聲請案之一，聲請人等所有之土地，前經規劃為「中央研究院機關用地」，嗣該院放棄保留而變更為「第三種住宅區」，經臺北市政府八十一年十二月十四日府工二字第八一Ｏ八六八九三號公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」詳細說明欄三、（一）變更計畫部分編號5.備註 2.：「⋯⋯應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」，聲請人至一Ｏ二年十月十七日始提起訴願，經內政部以其等訴願逾期不合法予以不受理，再提行政訴訟，[1]經最高行政法院判決，[2]依本院釋字第一五六號解釋（下稱系爭解釋）理由所稱：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同」等語，認依都市計畫法（下稱都計法）第二十六條規定所為之五年定期通盤檢討所作必要之變更計畫，係屬於法規性質，而非行政處分，認聲請人之主張為無理由而判決駁回上訴確定（確定終局判決）。 另一聲請案，聲請人以經營加油站為業，依法取得建築執照擬在某「加油站用地」設置加油站，嗣經臺北市政府依都計法第二十六條規定，進行「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）」，將上開「加油站用地」變更為「交通用地（遊客中心）」報請內政部以一Ｏ二年五月六日函核定，臺北市政府再於一Ｏ二年五月十三日公告實施。聲請人不服，經訴願後，依法提起訴訟，[3]經最高行政法院裁定援引系爭解釋，[4]認上開內政部函及臺北市政府公告之「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）」，均非對外直接發生法律效果之行政處分，自不得對之提起撤銷訴訟，以抗告無理由而裁定駁回之。 上開二件聲請案之確定終局裁判，均援引系爭解釋，認都市計畫定期通盤檢討所作變更，屬法規性質，並非行政處分，人民權益縱受有損害，亦不得提起撤銷訴訟。聲請人等認上開確定終局裁判所適用之系爭解釋，發生疑義而聲請補充解釋。 本件釋憲案之爭點，在於都市計畫定期通盤檢討所作變更，如其中具體項目，經認定（證明）確有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，是否應許權益受損者依法救濟？ 本件解釋多數意見認為：「都市計畫擬定機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補充。都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期末增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。」本席敬表贊同。 本件解釋，有三項特色：第一，重申都市計畫定期通盤檢討所作之變更，本質上仍屬法規性質，並非行政處分；第二，定期通盤檢討之具體項目，如經認定（證明）為個案變更，則屬行政處分，人民得依法救濟，某程度將影響現行行政法院實務之運作；第三，參考德國行政法院之抽象法規範審查制（德國行政法院法第四十七條第一項參照），從憲法高度，要求立法機關限期就都市計畫（含定期通盤檢討之變更），增訂抽象法規範審查之相關規定，可謂用心良苦！因本號解釋，關於解釋理由之建構，尚有可補充說明之處，爰提出本協同意見書。 貳、聲請補充解釋程序要件之審查 關於人民聲請補充解釋，本院解釋早期以大法官第六Ｏ七次及第九四八次會議決議內容作為判斷基準，嗣經系爭解釋及第五Ｏ三號等解釋相繼援引，最近本院釋字第七四一號解釋理由更敘明：「當事人對於確定終局裁判所適用之本院解釋，發生疑義，聲請補充解釋，經核確有正當理由者，應予受理（本院釋字第五Ｏ三號解釋參照）。」是以本件補充解釋理由第一段去重申前旨。 參、行政處分之判定基準 關於行政處分之定義，本院釋字第四二三號解釋指出：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」（粗體及標示為本意見書添加，下同）系爭解釋亦謂：「公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質」。是以都市計畫定期通盤檢討所作必要之變更，是否為行政處分，應依上開解釋意旨判斷之。 |
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