大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| （一）憲法保障財產權之意旨 都市計畫與一般法規差異甚大。受都市計畫內之各種特定規範影響之人，係在一定地區且可得確定；都市計畫內容固可能相當抽象，但亦常甚為具體；人民權利受影響之情形，常非附帶或間接，而係直接且明確（例如土地遭限建或禁建）；由於其內容可能甚為具體，故與行政處分常難以區別。就該特定地區之人民而言，其土地之使用與處分既已遭直接且具體之限制，自構成其憲法上財產權之侵害。如未能對土地之使用與處分受直接且具體影響之所有權人，賦予行政爭訟以使法院直接審查都市計畫合法性之機會，則對其財產權之保障，實有不足。僅有在使人民可提前於都市計畫發布後，即許權利或法律上利益受侵害之人民對之提起訴訟，並賦予法院審查其合法性之明確權源，始能使人民財產權受更完整之保障，而符合憲法第十五條之意旨。 （二）憲法保障訴訟權之意旨 憲法第十六條訴訟權之核心內涵為有權利即有救濟，而其要求之標準則應包括訴訟救濟之有效性與及時性。故本院以往解釋多次均宣示：憲法第十六條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會（本院釋字第四三Ｏ號、第六五三號、第七三六號解釋參照）。 如前所述，都市計畫發布後，對特定地區之人民土地之使用與處分已經產生直接而具體之限制（而非僅影響其反射利益），故已涉及人民財產權之憲法保障。賦予人民就都市計畫直接提起行政爭訟，始符合憲法有權利即有救濟之憲法要求。 又在現行法制下，人民雖仍得於依都市計畫採行之後續行政處分作成階段，依行政訴訟法提起撤銷該行政處分之訴訟，然此種後階段之救濟，並不符合行政爭訟之及時性標準。賦予人民就都市計畫得直接提起行政爭訟，始符合憲法第十六條訴訟權所要求之及時有效救濟之機會。 （三）「訴訟經濟」 許因都市計畫受直接影響之人民對都市計畫直接提起規範審查訴訟，或要求人民必須俟主管機關依都市計畫為行政處分後始得針對該行政處分提起救濟，其中一項重要差別在於：循規範審查訴訟可一次解決源頭（即都市計畫本身）之違法問題；然針對行政處分之爭訟，可能有無數之訴願或行政訴訟必須處理。故前者顯然較能達成「訴訟經濟」之目的。 按「訴訟經濟」之考量，原則上屬於立法政策之問題。然如「訴訟不經濟」造成人民權益受損，亦應認屬對人民訴訟權保障之不足。如前所述，行政爭訟之及時性與有效性為憲法第十六條所要求之保障標準。如人民本來可以透過爭執都市計劃本身之違法性，一次解決爭議，以保障其權利，法律卻要求權益受直接影響之人民必須俟行政處分作成後，始進行爭訟，不但勞民傷財，且不符憲法第十六條及時有效保障人民訴訟權之意旨。 （四）防止主管機關濫權 都市計畫制度在我國已經實施多年，且亦有相當成果。然無可否認，都市計畫不但在法律規範上仍有諸多不足（例如相關程序規範是否符合正當行政程序之要求，顯有疑義）；在實務上，亦確有諸多人謀不臧情事。如提前於都市計畫發布後，即許權利或法律上利益受侵害之人民對之提起規範審查訴訟，將更能透過司法程序之進行監督主管機關，並因而防止其於都市計畫之擬定與發布時之濫權，減少人謀不臧。 或謂：是否防止濫權等，僅係實務運作與立法政策問題，而非憲法之要求。然某項立法問題是否提升為憲法層次之要求，並無各國一致之要求，而應視我國國情，以決定有無憲法保障之需要及論理基礎。主管機關就都市計畫之擬定與發布常存在濫權與人謀不臧之問題，既然已為國人普遍之印象，而屬系統性問題，許人民對都市計畫提起規範審查訴訟又有監督主管機關、防止濫權及減少違法，並進而保障人民財產權之功能，故本席認為，以憲法財產權及訴訟權保障為基礎，要求就都市計畫增設規範審查訴訟，在我國具有極高之憲法上正當性。 |
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