大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書: 大法官 湯德宗 提出 聲請人之一（闕永煌等六人）所有座落於臺北市中南段二小段二十七筆土地前經規劃為中央研究院機關用地，嗣因中央研究院放棄保留，臺北市政府爰於八十一年十二月十四日公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」[1]，其中詳細說明欄三、（一）變更計畫部分編號5.備註2.記載：「將北半部機關用地變更為第三種住宅區，惟應提供百分之三十之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」。渠等不服，遞經訴願[2]及行政訴訟[3]，皆未獲救濟。卒以確定終局判決（最高行政法院一Ｏ四年度判字第六八Ｏ號判決）所引用之釋字第一五六號解釋，有補充解釋之必要，聲請本院解釋。 另一聲請人兆亨事業有限公司（代表人李正祥）於九十六年二月六日取得臺北市政府都市發展局核發之建造執照，准於臺北市士林區至善段五小段三筆土地設置加油站。詎臺北市政府依都市計畫法第二十六條之規定，檢陳臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫案）計畫書、圖，報經內政部核定後[4]，於一Ｏ二年五月十三日公告「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」[5]，其中陸、變更主要計畫內容，一、土地區分變更部分，表10主要計畫變更一覽表，編號3其他相關規定及補充說明欄1. 記載：「原細部計畫為加油站用地，範圍包括士林區至善段五小段⋯⋯號等三筆土地；面積約八百三十平方公尺，變更為交通用地（遊客中心）」。聲請人不服，遞經訴願[6]及行政訴訟[7]，皆未獲救濟。卒以確定終局裁定（最高行政法院一Ｏ三年度裁字第一五Ｏ五號裁定）所引用之釋字第一五六號解釋，有補充解釋之必要，聲請本院解釋憲法。經司法院大法官第五二三四次全體審查會決議，將前揭兩聲請案有關聲請補充解釋本院釋字第一五六號解釋部分，合併審理。 本解釋首先就「都市計畫定期通盤檢討所為必要變更」是否一律非屬「行政處分」，從而不得提起行政爭訟一節，於解釋文第一段明白釋示：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補充」。其次，並於解釋文第二段進一步釋示：「都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定」。本席有幸協力參與形成可決之多數，倍感殊勝。 如上釋示不僅恪遵本院解釋先例[8]，本於「有權利即有救濟」之憲法原則，彈性界定「行政處分」概念，以補充解釋本院釋字第一五六號解釋，提供人民救濟之機會（解釋文第一段參見）；尤其難能可貴者，並基於「有權利即有救濟」之憲法原則，進一步課予國家建立都市計畫行政訴訟制度的義務（解釋文第二段參見），因而開啟了我國行政訴訟的新紀元！ 究國家之所以應限期增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟，與其說「都市計畫行政訴訟乃憲法第十六條所保障之訴訟權核心內涵」（下簡稱「訴訟權核心內涵說」），不如說是「基於有權利即有救濟之憲法原則，為使人民之權利或法律上利益遭受侵害時，皆能及時向法院請求救濟，而產生之國家（對）基本權（之）保護義務」（下簡稱「訴訟權保護義務說」）所使然。兩者之論理，存有微妙而重要之差異，值得細繹。首先，如採「訴訟權核心內涵說」，理應先證立何以屬於「抽象法規審查」（Normenkontrollverfahren）性質之「都市計畫行政訴訟」，乃人民訴訟權不可或缺之一環，而非屬立法裁量（立法形成）之範疇。按德國關於都市計畫之訂定，雖有抽象法規審查制度，[9]然通說以為其猶屬立法裁量（立法形成）之範疇，[10]並非憲法訴訟權之要求。惟如採「訴訟權保護義務說」，則凡人民之權利或法律上利益遭受侵害時，即應予及時向法院請求救濟之機會。解釋文第二段明白指出：「都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅」（並參見理由書第四段），實為本案多數大法官對於台灣社會現況的真切體認。近年來，以追求「土地正義」為名之抗爭，可謂無日間斷。基本權所表彰之基本價值秩序（基本權之客觀規範）既有拘束國家各公權力部門之效力（作用）（本院釋字第四九九號解釋參照），則國家自有義務，建立（創設）都市計畫行政訴訟制度，以滿足「有權利即有救濟」之憲法原則。 其次，採取「訴訟權保護義務說」並可促使我國繼續朝「建構無漏洞的權利保護體系」理想邁進。本席以為，我國現行司法救濟制度因為長期存在「權利保護的雙重漏洞」，尚無法提供人民充分的權利保護。析言之，違憲審查制度因僅及於抽象的法規審查，而不及於具體的個案裁判，致使大法官於法院確定終局裁判本身（認事用法之見解）違憲時，無從提供有效之救濟。是故本席前在多號解釋之個別意見書中呼籲應從速建立類似德國「憲法訴願」（Verfassungsbeschwerde）之制度，以為補救。反之，行政訴訟制度僅有針對具體行政行為（行政處分）的違法性審查，而未有針對抽象行政行為（法規命令）的違法性審查，[11]致使行政法院對法規訂定（含都市計畫）之適法性爭議，難以提供及時有效之救濟。[12]反觀美國（聯邦）自一九四六年行政程序法(Administrative Procedure Act)制定施行以來，具體行政行為（adjudication，相當於我國之行政處分）與抽象行政行為（rule，相當於我國之法規命令）是否適法，除其他法律另有規定外，皆應受司法審查。施行七十年來已累積了可觀的經驗，[13]倘能捐棄法系門戶之偏見，擺脫僵化概念之束縛，當可提供我立法者後續創設（包含都市計畫行政訴訟在內之）全面性「法規訂定訴訟程序」之參考。 |
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