大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 林俊益 提出 壹、前言 本件解釋【電子遊戲場業營業場所距離限制案】，茲先將原因事實及爭點概要說明如下： 本件解釋，共有八件聲請案合併審理，聲請人均靜、從事電子遊戲場業，分別向臺北市、臺北縣（現改制為新北市）、桃園縣政府申請設置電子遊戲場，經被認為違反各該直轄市、縣、（市）自治條例有關電子遊戲場業營業場所設置之距離規定（八百公尺、九百九十公尺、一千公尺），而被駁回聲請，用向臺北高等行政法院起訴，均遭駁回後，向最高行政法院提起上訴，亦同遭駁回確定，聲請人均認各該確定終局判決所適用之自治條例等，不法侵害聲請人之營業自由，有牴觸憲法第十五條、第二十三條規定等之疑義，依司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第五條第一項第二款規定，聲請解釋。 本案爭點概要如下： （一）電子遊戲場業管理條例[1]第十一條第一項規定，「電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第八條第一款及第二款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始得營業⋯⋯」主管機關之經濟部，本於權責發布電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點[2]第二點第一款第一目規定，「申請作業程序：電子遊戲場業申請電子遊戲場業營業級別證或變更登記，應符合下列規定：（一）營業場所1.符合⋯⋯自治條例⋯⋯規定。」（下稱系爭規定一），其中「營業場所應符合自治條例之規定」是否增加母法電子遊戲場業管理條例第十一條第一項所無之限制，而違反法律保留原則？ （二）電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」惟臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例[3]第五條第一項第二款規定：「限制級應距離幼稚園、國民中、小學、高中、職校、醫院、圖書館一千公尺以上」（下稱系爭規定二）、臺北縣、電子遊戲場業設置自治條例[4]第四條第一項規定：「前條營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院九百九十公尺以上」（下稱系爭規定三）及桃園縣電子遊戲場業設置自治條例[5]第四條第一項規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院八百公尺以上」（下稱系爭規定四），當中超過「五十公尺以上」之限制規定，有無違反中央與地方分權原則、法律保留原則與比例原則？ 本件聲請涉及電子遊戲場業業者之營業自由，得否由地方自治團體以自治條例加以限制？另自治條例之限制手段與其要達成之目的間，是否合乎比例？涉及中央與地方權限劃分原則、法律保留原則與比例原則之適用，實其重要之憲法價值。 本件解釋多數意見認為，就系爭規定一，尚無牴觸法律保留原則；系爭規定二、三及四，皆未違反憲法中央與地方之權限劃分原則、法律保留原則及比例原則，本席均敬表贊同。惟解釋理由書尚有若干可補充說明之處，是分就「自治條例符合聲請解釋要件」、「營業自由之三階審查基準」及「申核營業級別證要件之檢討」提出本協同意見書如下。 貳、自治條例相當於大審法第五條第一項第二款所稱之「命令」 依大審法第五條第一項第二款規定：「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者」，人民得聲請解釋憲法。系爭規定一，像電子遊戲場業管理條例之中央主管機關經濟部，為執行該條例依其職權所發布之命令，合於上開規定所稱之「命令」，自無疑問。 至系爭規定二至四之自治條例部分，或有疑義。按依地方制度法[6]第一條第一項：「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」第二十五條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例⋯⋯」及第二十八條第一項第二款：「下列事項以自治條例定之：⋯⋯二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」規定可知，自治條例乃基於憲法明文規定實施地方自治，由地方其有民意基礎之立法機關通過，對地方居民之權利義務得予限制，其有拘束力之法規範。 憲法規定實施地方自治之原始設計並未有自治條例，就其性質或法位階自然亦未明文。然憲法本文原於第一百十二條以下規定，省之立法機關得依省縣、自治通則制定省自治法，省自治法得就憲法第一百零九條第一項與省民權利義務有關之事項予以規範。省自治法既像在憲法與省縣自治通則作為實施地方自治之框架下，允許地方自行立法而生之法規範，自仍不得牴觸中央憲法或法律。因此，上開憲法本文規定，雖經憲法增修條文第九條第一項予以凍結，但現仍有技之憲法本文第一百十六條規定：「省法規與國家法律牴觸者無故。」足見我國憲法雖規定實施地方自治，但並無意使地方立法得當然凌駕於中央法律之意。憲法為確保此種法規範位階致力，因此接續於第一百十七條規定：「省法規與國家法律有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」地方制度法制定公布後，亦本此意旨，於第三十條第一項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自條例牴觸者，無故。」同條第五項並規定「有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」可見本院大法官就自治條例有無牴觸憲法或法律，當然其有解釋權限。[7] 本件屬人民聲請解釋，大審法第五條第一項第二款雖僅規定「法律或命令」但本院歷來解釋認為依此款規定得為違憲審查之客體者，尚包括「相當於法律或命令」」之法規範[8]本院於地方制度法制定公布前，受理人民聲請解釋地方自治法規而作成解釋者，所在多有。[9]於地方制度法公布後，自無不同。因此，人民得向本院聲請解釋自治條例違反憲法，並無疑問。而依上開說明，自治條例雖因係具有民意基礎之地方立法機關通過者，或可謂地方法律，但效力或位階顯不等同於法律（地方制度法第三十條第一項參照），故應認為條「相當於命令」。從而，本件就其違憲與否之可決人數，應為二分之一。 |
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