大法官解釋 釋字第736號 |
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| 公佈日期：20160318 |
| 解釋爭點 |
| 教師法第三十三條規定，違憲？ 教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得否訴訟救濟？ |
| 從上表可知，當法院「按其性質」把不是公務員的教師比附適用公務員的保障法制時，教師因為學校管理措施或工作條件的處置違法時，就不能如同一般人民一樣向法院提起訴訟，而只能止於教育行政體系內的再申訴程序；同樣不能請求法院救濟的公務人員，另有為體現人民服公職權而在獨立於行政體系的考試院下設置的保訓會作為終局救濟機關，體制上又不能澤被比附過來的教師，教師左比右比都有不足，怎能說不是不當的牽拖？正因為教師法第三十三條的「得按其性質」並不一定要做這樣的比附解釋，本件解釋往更符合體系正義的「分流救濟」方向作合憲性解釋，自有必要。至於此處司法救濟的回復有無可能導致有限司法資源的濫用，會不會不當的干預專業自主判斷的空間，應該都是行政法院操作行政訴訟法時無法避免的問題，特別是在八十七年大幅修正行政訴訟法，開放多種訴訟類型後，不能不嚴謹面對的挑戰，若要為此而針對教師採不利於其訴訟權保障的解釋，恐難自圓其說。 本件解釋使教師權益的司法救濟與公務員法制脫鉤，對於公教分流的本質應有一定程度的釐清，雖基於前述立法經濟及體系正義的考量，兩法制間的種種牽連關係可說其來有自，救濟以外的其他環節也還不會因本解釋而當然需要作何調整，但相信今後各權責機關對於相關法律的解釋會更明確的回到公教分流的基本出發點。行政法院會在司法救濟的環節做這樣的比附解釋，應該不是不清楚這一點，更根本的原因還是在於純粹舶來、卻又從來沒有被說清楚過的「特別權力關係」理論。本件解釋雖因從公教分流出發，形式上無從對過去使公務員得以擺脫「特別權力關係」理論陰影的解釋做任何補充─聲請書在理由中提到或一併聲請補充解釋的釋字第二九八號、第三八二號解釋未予受理審查也是基於此一考量─，但就實質效果而言仍可看成一件使教師脫離特別權力關係的解釋，因此以下再簡單的盤點一下此一理論在我國的發展現況，或許可以更清楚本件解釋的另一重要意旨。 本院從釋字第一八七號解釋開始，對行政法院基於特別權力關係理論排除的人民訴訟權保障，逐一修復，在基本權的保障上一直受到最多的肯定。雖然基於司法決定的本質，行政法院和本院從來都無法正本清源的說清楚特別權力關係的本質。十九世紀德國學者Otto Mayer是從基本權的功能在於使國家和人民保持一段必要距離（Distanz）出發，對於和國家之間無法保持基本權保障所預設距離的部分人民，即非處於一般權力關係而為一種特別權力關係，這些必須放在國家「內部關係」去處理而不能受到基本權保障的人民，只能另在內部關係尋求公平合理的待遇。此一距離遠近圖像排除掉的是整個主張基本權的空間，各種為保障基本權而對國家公權力所設的限制，如法律保留、平等原則、比例原則等，和主張基本權所必要的訴訟權，當然也無所附麗。二十世紀後期開始檢討此一理論，也是從揚棄此一圖像出發，把公務員、軍人等還是放回人民的位子，不因穿上制服而有何不同。從人民的定位，仍然可以把這些身分的特殊性放進基本權保障相關的考量內，這才展開修復的工作。有趣的是，十九世紀的德國主要是以這個理論來處理政府與國會之間的矛盾，重點都放在法律保留上，因此把公務員、軍人、學生、監獄受刑人等放在行政權保留的範疇，不得以法律規範，一直到了二戰以後，才開放到影響身分，乃至有重大關係的部分，但都是對立法而言，他們的修復工作也集中在立法，最後即以「重要性理論」（Wesentlichkeitstheorie）為法律保留的底線。國家以外的公法人和其「內部」人員也有類似特別權力關係的問題，最後也以重要性理論為底線，使基本權的保障穿透這些自治體。這個理論到了我們這裡，應該和民主分權體制成熟較晚有關，自始就未把重點放在行政和立法的制衡上，反而聚焦於訴訟權的排除，以致於本院開始承擔基本權保護的任務後，面對特別權力關係的歷史共業，修復的也是人民的訴訟權，被認為處於特別權力關係的特別人民，在法律的規制上好像一直沒有受到特別的歧視，至少就有重大影響的權利限制，大體都有了法律基礎，連監獄行刑法也是在行憲前就已制定。這一點社會背景不同造成的差異，本席在釋字第六八四號解釋的意見書已經點到。 |
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