大法官解釋 釋字第736號 |
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| 公佈日期：20160318 |
| 解釋爭點 |
| 教師法第三十三條規定，違憲？ 教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得否訴訟救濟？ |
| 因此，就釋字第二九八號解釋的開拓性而言，只是言而不行，還有待大法官日後是否「再鼓餘勇」罷了。 例如，釋字第三一二號解釋（公務員退休請領福利互助金所生爭執之救濟程序）、釋字第三二三號解釋（對不合格或降低官等之審查不服不得爭訟之判例違憲）、釋字第三三八號解釋（認公務員對級俸審定之爭執不得爭訟之判例違憲）⋯⋯，都是認定以涉及公務員身分（例如，釋字第三二三號解釋的官等評定；以及釋字第四三Ｏ號解釋認定軍人的要求續服現役權利）或為財產權利益，認為屬於影響重大之決定也。此後少有對公務員部分，有進一步大開大闔的創見出現！ 由上述的敘述可知，釋字第二九八號解釋雖然似乎閃現了大法官開啟採用重要性理論大門的一線靈光，但不論是基於魄力與雄心不足或是後繼無力，本理論並沒有繼續發揚光大，反而是本理論且形塑成公務員與學校教師權利救濟「二分法」的基礎，此觀諸於民國（下同）八十一年釋字第二九八號解釋作成後，即為於八十五年十月十六日制定公務人員保障法提供理論基礎，其中公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得提起復審（該法第十八條）；至於，對於服務機關所提供之工作條件及所為之管理認為不當者，只得依提出申訴、再申訴（該法第二十三條），而不能夠視為行政處分而提出行政訴訟。至於教師是否適用該法？依該法第三十三條（現行法改列為第一Ｏ二條）第一項，雖然只限於「教育人員任用條例公布施行前已進用未經銓敘合格之公立學校職員」，不包括教師在內[5]。 至於教師的救濟管道，依八十四年八月九日制定之教師法，則只有申訴與再申訴一種內部救濟，此見諸第二十九條之規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」以及第三十一條之規定：「教師申訴之程序分申訴及再申訴二級（第一項）。教師不服申訴決定者，得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同（第二項）」。 而教師法與公務人員保障法的公布時間極為接近，乃是當時國家開始實施「公教分流」，而不欲將公務員與公、私立教師一體看待。然而，教師的救濟途徑，使用公務員兩種救濟制度中的一種名稱，明顯地會產生誤解，認為教師救濟並無提起訴願或行政訴訟的機制。此理由，乃基於教師法適用對象乃包括公私立學校教師在內（教師法第三條，本法於公立及已立案之私立學校專任教師適用之）。至於私立學校與教師的關係，應屬民事關係；反之，公立學校者則屬行政契約關係，皆非訴願制度進行所牽涉的撤銷訴願，必須限於行政處分為前提，所能包含者。故教師法第三十三條（亦為本號解釋的系爭規定），方有下列極為含混的規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」顯示了公私立教師雖有多重訴訟救濟管道，但絕不可狹義的認為必須受限於公務員的申訴體系，亦即受到釋字第二九八號解釋的框架拘束。 在立法的過程中，系爭規定的立法旨意：由於本條文的內容糾雜不清，是否僅准許公立學校教師的權利受損，僅得透過訴願與再訴願的程序，方得提起訴願與行政訴訟，亦即申訴先行主義，抑或可直接提起行政訴訟？在立法過程中產生甚大的爭議。然而，由主管機關的代表（教育部次長李建興）的澄清，系爭規定的主要精神乃在於：1.儘量保護教師的訴訟權利；2.申訴制度與訴訟制度乃是「併行制」，因此不必以申訴制度為前行要件，才會出現系爭規定有「教師不願申訴⋯⋯」之用語；3.申訴制度的存在乃是為了學校安定，讓校內爭議儘可能在學校內解決；4.學校與教師間有可能產生之關係為民事關係，故使用「措施」（教師法第二十九條第一項）一詞，取代訴願所必須的「處分」用語，顯然乃行政訴訟與民事訴訟皆為法定的救濟途徑也；5.教師的救濟體制自始便未考量烏勒教授與公務員法制所依據的二分法，所有侵犯其權利者，都可提起救濟。因此，教師即有三種救濟管道：申訴（再申訴）、行政救濟與民事訴訟，可嘗試選擇[6]。 但在實務的運作上，上述教師法系爭規定的彈性與開明特性，便產生曲解，特別是對系爭規定中，涉及訴訟救濟可能性的「按其性質」一語的詮釋，留下了「病源禍根」！亦即可提供操作限制訴訟權的把柄也。這也是源於司法實務長年來將軍公教人員體制一體看待，而將公務員的權利義務關係，準用在教師之上。就以待遇而論，大法官在釋字第三一二號解釋針對公務員退休請領福利互助金所生爭執之救濟程序，即將此救濟程序由公務員及於所有的「公教人員」之上[7]。 這種將公教人員權利保障及課予義務，同樣適用相同的法律規範，且具有極高的憲法意義，與保障法益之態度，大法官直到最近都沒有變更，最明顯的例證，乃出自釋字第七一七號解釋關於公務員退休優惠存款利率的法制，教育部且以行政命令，而非法律位階的規範，實施此制度，獲得該號解釋合憲性的評判，大法官並未區分一為公務員，一為教師而應有本質上的不同，而有不同的價值評判也[8]。 無怪乎本號解釋原因案件在終局裁判（最高行政法院一Ｏ三年度裁字第八九一號裁定），且明白的承認公立學校教師與公務員的地位類似，應適用同樣的規範：「⋯⋯又公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，業經司法院釋字第三八二號解釋在案，而公立學校之教師，與學校間則具有公法上勤務關係，與所服務學校間之身分關係，與公務人員類似，故司法院關於公務人員因身分而受處分，得否提起行政訴訟之解釋，於公立學校教師亦應比照適用。而參諸司法院釋字第二四三號解釋、第二六六號、及第二九八號解釋，⋯⋯」。同樣的見解，也出自另一號終局裁判（最高行政法院一Ｏ三年度判字第五九六號判決）的敘述更為清楚：「⋯⋯另關於公務人員權益之保障，依司法院釋字第一八七、二Ｏ一、二四三、二六六、二九八、三一二、三二三、三三八、四三Ｏ、四八三、五三九等號解釋意旨，公務人員得依法提起行政訴訟救濟者包括：足以改變公務員身分關係，直接影響其服公職之權利者；或對其公法上財產請求權受到影響者；以及對於公務人員有重大影響之懲戒處分等。至於若未改變其公務員身分關係之存續，或未對其應有權利有重大影響之人事行政管理措施，則不得提起行政訴訟。教師雖非公務人員任用法所稱之公務人員，惟教師之保障範圍，與公務人員幾無軒輊，上開有關公務人員權益之司法院解釋，於內容性質不相牴觸時，對於教師自得準用，是教師對於其服務學校所為未改變其教師身分或未對其權益有重大影響，且無損其公法上財產請求權之內部管理措施處置，如有不服，僅得依教師法規定提出申訴、再申訴，經再申訴決定後，即不得再提起行政訴訟。⋯⋯」。 |
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