大法官解釋 釋字第736號 |
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| 公佈日期：20160318 |
| 解釋爭點 |
| 教師法第三十三條規定，違憲？ 教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得否訴訟救濟？ |
教師不論服務於公立或私立學校，都不是公務人員，本院早以釋字第三Ｏ八號解釋講得很清楚。但教師傳道授業解惑的工作，不僅在儒家文化傳統下有其重要的社會功能，非一般營業可比，更因我國憲法給予的特別重視，而使其帶有「公共」的色彩（一如媒體被認為是「公器」，不當然等同於「公法」）。憲法第二十一條規定：「人民有受國民教育之權利與義務。」就該範圍內，教師實為協助國家履行憲法義務的專業人員。憲法復於第一百六十二條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」第一百六十五條規定：「國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。」依其意旨，立法機關更有就教育人員的考核、獎懲、保障及權利救濟等，以法律形成整體制度的空間──如果還不能說已屬憲法委託的話。但和同樣有公共色彩，卻實實屬於公權力的一環、受到憲法服公職權保障，乃至在行政院之外特設考試院以完善整體建制的公務人員，以及雖不以考試任用，卻同屬公權力一環的軍人相比，教師當然還是有其本質不同的身分，只是同為國家履行其憲法義務所倚賴，一般人慣性的即以軍公教並列，而與純粹營求私益的一般營業對比。又因為教師須要具備一定能力，長期聘用，給予穩定待遇以安其心，並要求保持較高情操，全力投入教職而對其考核監督等，和服公職者在管理上確有相當類似之處─就此而言，公營事業人員有時也具可比較性─，正是基於這樣的原因，在立法習慣上過去即常傾向某種合流的規制，或以條文引致，或有相應法律依樣畫葫蘆，或乾脆明文整體準用（Gesamtanalogie），簡單整理如下： 說明： 一、連帶規範的方式：本表所整理法律中，對於教育人員（包括公立學校教師，教育人員任用條例第二條參照）有連帶規範者，多與交通事業人員及公營事業人員並列，且除公務人員陞遷法就教育人員的陞遷準用該法的規定外，都明定其相關事項「另以法律定之」，而將其排除於該法適用範圍外，公務人員任用法第三十三條即為適例。 二、兩法制內容的比較：衡酌公務員與教師法制，其內容就不同事務約略可分為四種不同規範模式，內容相似程度由高至低為：整體準用、大致相符、結構相似、各自規範。大致相符者是就條文的體系及文字而言，例如公務人員退休法第四條、第五條、第九條的內容，與學校教職員退休條例第三條、第四條、第五條大致相符。結構相似則說的是規範內容雖有差異，但結構上仍有可供對照之處，例如公務人員考績法第六條以下與公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第四條以下所定的考績等第及標準皆有不同，但等第結構及相應獎勵則屬相似。至於各自規範者，則是在兩法制間還看不出有何可相互對照之處。 三、公務人員保障法並未連帶規範教師，反倒是教師法第三十三條概括引致「其他保障法律」，即為本案問題所在。 立法者在教師法制的形成上選擇以公務員法制為其參照對象，而以種種符合立法經濟的技術簡化其立法，背後並有落實體系正義的考量，自屬無可厚非。但比附援引如造成被規範者自我定位的錯覺，甚至司法者也受到誤導，在法律適用上做不當的牽拖，當然就值得檢討了。換言之，法制上這些攀比取捨雖都還在立法裁量範疇，非本院所宜置喙，惟從本案確定終局裁判從「得按其性質」引發的想像和延伸：「教師雖非公務人員服務法所稱之公務人員，惟教師所受保障範圍，與公務人員應無不同，自得準用有關公務人員之規定」、「公立學校聘用教師從事學術研究、教育工作，實具有公法法律關係之性質，公立學校教師之法律地位應等同公務人員。」看來，太多的立法經濟考量，有時確實會連帶導致法律適用的粗枝大葉，甚至反而犧牲了體系正義。只要比較一下公務員法制和教師法制下對於「管理措施或工作條件之處置」所提供的行政救濟，即知教師受到牽拖的程度還真不小。沒有錯，民國八十五年因應憲法增修條文的修正而制定公務人員保障法時，已配合本院有關公務員訴訟權的解釋，以改變公務員身分、侵益行政處分（舊法第十八條、第十九條）為提起行政訴訟的要件（以再復審為前置程序），而使服務機關所提供的工作條件及所為的管理，可請求的行政救濟僅到申訴及再申訴程序為止。本件解釋的標的教師法第三十三條雖在民國八十四年制定時即已訂入，從其將申訴及訴訟兩途徑並列，是否有比附當時公務員法制的意旨（雖尚無保訓會作為複審及再申訴機關，但當時確已區隔申訴及以復審為前置程序的行政訴訟兩程序），或者其實已寓有在行政救濟上採公教分流的思維，僅從立法院審議的紀錄看來，尚不十分明確。碰到這樣的灰色地帶，行政法院考量管理措施的事物本質，認為如同公務員法制也交由教育體系內設置的、有一定專業、獨立性的申訴評議委員會來做是否合法妥適的終局判斷應無不當，就藉由該條的「得按其性質」比附到公務員保障制度上，好像不能說其解釋有何過逾。但如再深入比較公務員法制中管理措施的終局救濟機關是設在考試院下的獨立機關（公務人員保障法第七十八條），而教師法規定的終局救濟機關則仍是教育行政體系內由所屬行政部門自行聘任組成的申評會（教師法第二十九條），其間的差距有多大，從下表二的比較即可見其端倪：  |
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