大法官解釋 釋字第735號 |
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| 公佈日期：20160204 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國憲法增修條文第三條第二項第三款規定之不信任案得否於為其他特定事項召開之立法院臨時會提出？ |
| 3、七十二小時的制度用意──冷靜期≠冷凍期 系爭條文第二項還有一個致命的錯誤認知，乃是對七十二小時期間的制度用意，將情緒的「冷靜期」誤解為：不為一事的「冷凍期」，才會有由院長交付給全院委員會七十二小時後，方召開審查會的規定。 查考此七十二小時的用意，乃是仿效德國基本法第六十七條第二項的規定：「不信任案的提出，需要有四分之一以上眾議員的聯名向眾議院提出，且與表決之間必須距離四十八小時」以及法國憲法第四十九條第二項：「國民議會得對政府提出不信任案，須以十分之一議員的連署，始得提出。議案提出四十八個小時後，始得進行表決」。 德法兩國都有此同樣之規定，其目的便是避免不信任案的激情，同時也為了避免突襲投票，讓朝野兩黨，能夠冷靜下來。這是德國基本法衡量不信任案產生的當下，往往會有激昂的民氣與民粹思想的參差交雜，避免政客「假藉民氣可用」，因此期冀利用四十八小時來冷卻情緒，故稱為「冷卻期」[10]。然而，以常理即可來理解，此寶貴的四十八小時，當事人豈可「高卧而不為」？此表面上雖呈波平浪靜，但底下卻暗潮洶湧，朝野政黨正好利用此時間發動輿論、動員己方同志、穩住拉攏同盟，進行政權的保衛戰或攻擊戰。同時，戰場亦可能在國會內出現。但系爭條文第二項卻將此時限(且比德國多一半，增加二十四小時)，視為毫無作為，猶如冷凍期般，最明顯的就是不進行屬於「形式面」審查的「全院審查會」審查程序。 故由系爭憲法條文規定：「不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。」顯然可以得出「不信任案提出」與「表決程序」之間，有「無縫連接」的連續性，表明此案直接進入表決程序，不可增加無謂的審議過程，亦即，四十八小時乃「表決起跑界限」，應當嚴格遵守，絕不可挪為他用[11]。 系爭條文第二項卻將剩下寶貴的、原依憲法旨意純供表決之用的四十八小時，挪為供全院審查會審查程序的分享，明白地壓縮掉表決的充裕時間，也為了同條文第三項的「逾四十八小時未完成表決者，不信任案視為不通過」的嚴重後果，添增了甚大的可能性！ 因此系爭條文第二項的全院召開委員會進行不信任案的門檻審查，既然僅是形式意義，毋庸對不信任案比照其他議案般的陳述意見或辯駁，僅是為了直接表決進行形式合法性的審查所為之前置程序，故應在七十二小時內，而非經過七十二小時後才進行之。系爭條文第二項即有必要進行修正矣[12]。 二、表決四十八小時的法律效果─無效論的合憲性 系爭條文第三項論及「四十八小時內應完成表決」規定的法律效果為「未完成表決時，不信任案視同未通過」，雖然憲法系爭條文並未言及此法律效果，系爭條文是否牴觸憲法之規定？ 論者或認為釋憲聲請書，並未指明此條文為違憲，故本院不得作為審查之標的，以免有「訴外裁判」之嫌。然而，釋憲聲請書既然指摘系爭條文的違憲性，乃會延誤法定七十二小時，以及全程一百二十小時的起算點，自然也會涉及延誤與超越法定期的法律效果，應當一併討論之，這也是基於大法官釋憲乃抽象法規審查，且在健全國家憲政體制的大方向下，對於重要法制的完整，尤其是後續法律效果的明確性，更應一併注意，毋庸以一般訴訟的「訴訟標的理論」來予嚴格的拘束之。 故憲法系爭條文強調「應於四十八小時內以記名投票表決之」，雖然是我國憲法的規定，德國基本法並無類似的規定，顯係強行規定，而非訓示規定，以達到憲法之要求在一百二十小時內，切實度過「憲政陣痛期」並獲得政局安定的重大目的。 論者或持有「權宜」式的見解，認為不妨持稍有彈性的作法，只要在四十八小時內進行投票，而不以四十八小時內「獲得結果」為必要，從而使得因表決計票等因素而稍微超過此時限，亦可「從權」地承認其合法性，也是「小節出入可矣」；或亦有持採陰謀論者，認為如持此「嚴格期限論」，將可能促使反對不信任案者(例如，執政黨立委)，儘量利用任何可能的杯葛程序，來阻撓表決過程，俾能「熬過四十八小時的黑暗期，以重獲光明」，而助長為敗壞國會秩序之行為？特別是近年來我國立法院已發生數起嚴重的阻撓議事程序之事例，更加重了此派意見者的疑慮！ 本席不贊成此立論的主要依據，乃是：如將此四十八小時視為訓示規定，將造成骨牌效應，連帶著七十二小時也可能淪為訓示規定乎？如此一來我國憲法增修條文苦心詣旨七十二小時及四十八小時的二道防衛，豈非全部門戶大開？ 其次，既然四十八小時乃攻防戰的極限，一旦不信任案通過對其不利者(如執政黨)必然希望議事程序不順遂，可能預期會採取各種阻撓措施。相對的，推動不信任案者(如在野黨)也並非不會預見此現象發生，豈會甘心束手就範？何況內有立法院長的警察權與議會自律之功能存在，外尚有媒體輿論與民氣的監督，也使得「不擇手段阻撓說」的危險性會有誇大與渲染之嫌。 同時四十八小時如果專供表決之用，絕對足供使用，因為只要投票表決後，即可獲得正反的結論。德國的間隔四十八小時後的投票，且先是通過繼任的總理人選投票後，方對現任總理行使不信任投票（所謂的建設性不信任案），不得反向的先通過不信任案，再投繼任人選，如此一來便可能造成「現任下台，繼任難產」的威瑪共和之「前車覆轍」也。故在此四十八小時之冷卻期中，還須動員政權攻防、又要協調新繼任總理人選，任務遠比我國單純的不信任投票來得困難。更可見得我國的四十八小時制度，當足供表決之用也。 三、結論──「一百二十小時」的「憲政陣痛期」 在第一次世界大戰爆發前擔任美國總統(1909-1913)，並於交卸總統後，擔任聯邦最高法院首席大法官(1921-1930)的威廉‧H‧塔夫特(William H.Taft,1857-1930)是一位政治經驗豐富，且嫻熟公法學理論的學者型政治家，在1916年出版的「美國總統的權力」(Our Chief Magistrate and hisPowers)一書中[13]，提及了： 「否決權，實際上是立法權，但它是剎車器，而非發動機。」的一句名言。 這一句話，說明了面對了同樣代表民意的國會，如果通過一定的議案，總統行使否決權時，一定要謹慎與謙遜，只能當作防止民意機關超速或暴衝決議之剎車器來使用，切勿視為「積極創造新的政治局面」的發動機，否則將引起連綿不斷的政爭、使得政局更加詭譎多變也。 旨哉，塔夫特斯言也！立法院行使不信任投票，既然是國會鬥爭最強力武器[14]，豈非對行政院長及其內閣執政團隊的行使「否決權」？不論通過與否，對內閣成員都是一種折磨！或謂接受這種折磨乃是責任政治所必經之考驗，但憲法增修條文既然定下了最多只應忍受一百二十小時的「陣痛期」，其設計著眼於為閣員的煎熬考慮較少，而是為了儘快終結此人事否決程序，以決定內閣去留，讓憲政秩序回復承平狀態。故此「限時審議」制度，即有終止「憲政陣痛期」的用意在焉！ |
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