大法官解釋 釋字第735號 |
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| 公佈日期：20160204 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國憲法增修條文第三條第二項第三款規定之不信任案得否於為其他特定事項召開之立法院臨時會提出？ |
| 參、國會自律與司法審查之界限 所謂國會自律，係指國會得自主決定議事規則，就如何議事，議程安排、議案之讀會次數、乃至於會場內發吾次序、時間、表決以及如何行使質詢及同意權等事項而為規範，學理上稱之為國會自治（Parlamentsautonomie）[8]，或稱國會議事自律、議會自治等。 國會自律之思想淵源，與國民主權暨制憲權理論息息相關。在民主憲政國家中，國會乃國民主權之代表者，故國會自律基本上即係「人民代表之自我形構」之體現。是以立法機關本諸人民付託之立法權限，即得自我形成議事規則，決定如何進行立法程序，除非牴觸憲法明文或憲法基本原則，否則不生違憲之問題。[9] 本件聲請之原因事實，係立法委員連署對行政院院長提出不信任案，並於立法院臨時會會議中提出，主席即立法院院長經黨團協商後，裁示與立法院組織法第六條第一項規定不符，而不處理之。上開爭議，涉及國會議事自律程序之問題。聲請人立法委員柯建銘等四十六人對此程序及裁示，認為其行使職權，適用憲法增修條文第三條第二項第三款發生疑義，聲請釋憲，涉及釋憲機關對國會議事自律之審查，要屬釋憲機關對國會自律之憲法控制問題。 本院關於國會自律之內涵，著有多號解釋（例如釋字第二五四號[10]第三四二號第三八一號[11]第四九九號解釋參照），確立國會自律事項，屬於釋憲機關之審查範圍（釋憲程序標的），國會議事程序雖屬國會自律事項，惟不得牴觸憲法之基本意旨（釋憲實體原則）。[12]其中釋字第三四二號解釋[13]理由書謂「依民主憲政國家之通例，國家之立法權屬於國會，國會行使立法權之程序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之，議事規範如何踐行係國會內部事項。依權力分立之原則，行政、司法或其他國家機關均應予以尊重，學理上稱之為國會自律或國會自治。」[14]解釋文更提及：「法律案之立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法，亦即有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者，則釋憲機關仍得宣告其為無效。惟其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度，如尚有爭議，並有待調查者，即非明顯，依現行體制，釋憲機關對於此種事實之調查受有限制，仍應依議會自律原則，謀求解決。」揭示明顯重大瑕疵理論，作為判斷系爭法律是否違憲無效之審查基準。足見於國會自律，應非全面排斥司法審查之介入，運用上有其界限。[15] 此外，本院釋字第四九九號解釋理由書謂：「至於相關機關所踐行之議事程序，於如何之範圍內為內部自律事項，何種情形已逾越限度而應受合憲性監督，則屬釋憲機關行使審查權之密度問題，並非謂任何議事程序皆得藉口內部自律事項，而規避其明顯重大瑕疵之法律效果」，再度指出「明顯重大瑕疵」理論，作為本院得審查涉及國會自律問題之界限。[16] 歸納本院關於國會自律與司法審查之解釋，以「明顯重大瑕疵理論」作為判斷國會自律事項是否違憲之審查基準如下：[17] （一）國會審議法案，在不牴觸憲法之範圍內，得依其自訂之議事規範為之。 （二）議事程序不得有明顯而重大瑕疵，議事程序如有重大瑕疵，法案即不生其應有之效力。 （三）所謂明顯，係指事實一目暸然、不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序而言，則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，而達足以影響法律成立的重大程度，或違反修憲條文成立或效力之基本規範。 憲法增修條文第三條第二項第三款有關立法院提出不信任案與解散立法院之規定，係基於權力分立原則，規範行政權與立法權相互制衡之機制。本件聲請原因事實，涉及立法院行使不信任案職權時有關程序規範之合憲範圍，其有憲法上之重要價值，自屬本院得審查之範圍，且以明顯重大瑕疵理論，作為判斷立法院組織法第六條第一項規定是否違憲之審查基準。 肆、立法院提出不信任案與總統解散立法院 民國八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文第三條第二項第三款規定：「行政院依左列規定，對立法院負責，⋯⋯三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。」 上開規定，係民國八十六年五月第三屆國民大會第二次會議修憲提案所增訂，其提案說明謂：「總統得於諮詢行政院院長及立法院院長後，解散立法院，而立法院亦得對行政院院長行使不信任案。此項設計，有助建之政黨黨紀，化解政治僵局，落實責任政治，並於立法院無多數黨時，可促成政黨遵守聯盟承諾。解散權與不信任案之設計，其有穩定政治之正面作用，並可強化行政部門與立法部門之良性互動，產生自然節制之作用。立法院無多數黨時，必須組織聯合政府，此時若無解散權與倒閉權之設計，則政黨之聯盟承諾可隨時滅失，反而造成政治之不穩定。立法院之解散，因需耗費大量選舉成本，絕非任何委員或政黨所樂意為之。」 分析憲法增修條文第三條第二項第三款規定，其有闡明憲法真義，以解決本件具體憲政爭議，進而認定立法院組織法第六條第一項規定是否牴觸憲法之重要性。茲將該憲法規定之主要特色，簡述如下： （一）不信任案之提案門檻要件 不信任案之提案，須經全體立法委員三分之一以上連署。此一連署門檻，與立法委員聲請釋憲案之連署門檻相同，其有尊重少數之意義。[18] （二）先經冷卻期後再強制表決 不信任案提出七十二小時（學理上稱冷卻期）後，應於四十八小時內完成記名投票表決。 |
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