大法官解釋 釋字第727號 |
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| 公佈日期：20150206 |
| 解釋爭點 |
| 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ |
| 本院在釋字第七一七號解釋對於國家為授益性給付時信賴保護義務的發生及其內涵，主要區分有期限與無期限而異其標準：「有施行期間者，在該期間內即應予較高程度之信賴保護，非有極為重要之公益，不得加以限制；若於期間屆滿後發布新規定，則不生信賴保護之問題。其未定有施行期間者，如客觀上可使規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。凡因公益之必要而變動法規者，仍應與規範對象應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異，俾避免其可得預期之利益遭受過度之減損。」老舊眷村從前揭處理辦法有關配住目的及收回規定來看，都不是定有期間的類型，一直到民國六十二年修正時，也才首次出現有關收回改建的第八十六條規定：「凡眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究辦。」足見老舊眷戶對於可長期使用確實有高度值得保護的信賴，故其終止首先必須檢驗是否確有一定的公益，眷改條例第一條就此臚列了多項目的，所涉公益應該已可符合此一要求：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，⋯⋯。」通過公益的審查，改建仍須「避免其可得預期之利益遭受過度之減損」，因此眷改條例第五條第一項前段所定原眷戶得承購住宅及輔助購宅款的權益，以及其施行細則第十三條第二項所定的搬遷補助費及第十四條所定的拆遷補償費等，其法理基礎即在滿足此一信賴利益的保護，降低終止給付的衝擊。釋字第四八五號解釋雖尚未從信賴保護原則的角度就此明確闡明，但對此一給付是否過度的疑義，原則上已為合憲的認定，僅在理由書中就若干細節要求主管機關通盤檢討改進。 綜合以上分析的基礎法律關係可知，第一，原眷戶並無足以對抗收回改建的財產權，第二，眷改條例基於信賴保護才規定了種種原眷戶於改建時可得的權益。此一法律關係完全不同於多數所有權人於決定房舍改建時的法律關係，所以在解釋眷改條例第二十二條的同意門檻規定時，雖然和共有土地的處分（土地法第三十四條之一第一項）、公寓大廈的重建（公寓大廈管理條例第十三條、第三十一條）或為都市更新、土地重劃而改建（都市更新條例第十條、第二十二條、第二十二條之一；土地法第一百四十一條；農村社區土地重劃條例第七條、第九條）等，形式上十分類似，即其改建的決定都以同意者達到一定多數為條件，二者間卻有本質的不同，即在同意權人為所有人的各情形，基於既得財產權的保障，非經所有人同意，國家或他人根本不能作任何處分。在老舊眷村的情形，原眷戶卻正因沒有足以對抗國家收回的財產權，系爭規定的同意設計顯非基於其物權的處分權能而只能如此，立法者完全是因為某種特別的考量（詳下段），才刻意選擇把改建的決定也繫於原眷戶的「同意」是否達到一定門檻，此所以本解釋的理由書會特別強調「其終止原不以配住眷戶之同意為必要」。事實上在現行法制下，眷村縱因同意眷戶未達門檻而無法改建，主管機關仍得於眷改條例廢止後，依國有財產法第三十三條、第三十五條及其施行細則第二十七條的規定變更為非公用財產，強制騰空點還國有財產署接管，乃至進一步規劃改建，因此即使全體眷戶都不同意，實際上也只能暫時阻滯眷村的改建。足見表面上差不多的同意門檻規定，其意義和效果其實大相逕庭。就同意的效果而言，針對涉及多數所有權的改建，若規定不同意者在改建後的權利分配將受到不利，當然會影響所有人同意與否的決定自由，而對財產權構成實質的侵害。相對於此，對沒有所有權、本來就無權參與改建與否的決定，而只能基於信賴保護於改建後受到一定權益分配的眷村改建情形，對於不同意眷戶給予不同待遇，即不致發生侵害財產權的問題，有待討論的，只剩下信賴保護是否違反平等原則，可否合理化。因此無視於基礎法律關係的不同，僅從同意門檻的規定就論斷其效果規定已構成財產權的侵害，自屬倒果為因。至於以其違反「民主原則」，則根本混淆了財產權原則和民主原則，本席在釋字第七Ｏ九號解釋的一部不同意見書第四段中已詳論其誤，此處不贅。 |
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