大法官解釋 釋字第727號 |
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| 公佈日期：20150206 |
| 解釋爭點 |
| 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ |
| 3、除了擔心日後改建會增加不必要的成本作為「除權」的理由外，多數意見尚舉出藉此「相互說服，以加速凝聚共識」的合憲正當理由。本席對此說法，更是驚訝萬分！民主法治國家，豈可用「使不同意者造成喪失重大權利」來作為說服的工具？這種形同運用「下馬威」的「棍棒」來強迫共識的形成，究竟是「說服」或「恫嚇」？ 4、主管機關對於不同意改建者，行使如此嚴格的除權措施定，在心態上，認定不同意改建者，是「為既得私利阻擾改建，侵犯大多數人的利益」，應予重罰，顯然是過去主管機關對眷舍所持「職權管理」之心態，對違反規定者，處以類似「抗命」的重責！這種為追求行政效率的單方面思考，不考慮採取更輕更和緩的手段，豈非公法學上「恣意」（Wilkur）的寫照？ （三）典型的違反比例原則之案例-仍存在不少「更和緩手段」的可能性 誠然，依據過去的「要點」或「辦法」中，也可以找到原眷戶必須配合主管機關處理眷村改建時（包括收回標售、整建或遷建），無條件搬遷的規定。原眷戶的搬遷義務義務，也及於原眷戶的居住權利被撤銷或眷戶憑證被註銷之時 [10]，不僅居住於公有眷舍之住戶，甚至及於奉准在眷村範圍內，自費建築眷舍者，換言之，這些本應屬於原眷戶之私人財產，仍可依上述「要點」或「辦法」，變成「公產」，且日後必須隨者「眷村用地」改變用途時，配合搬遷，不得有異議[11]。 上開規定，都已經與原眷戶的居住權、財產權、補助購宅權益結合在一起，即連上述的「要點」或「辦法」，也承認其具有權利性質[12]，包括居住權利之註銷及眷舍倒塌、不堪居住的「眷舍註銷」等[13]，顯示眷戶權益與眷舍存在息息相關，甚至眷舍毀損後，其配住權仍繼續存在。 為了眷村改建的公共利益，並非不得對上開權利加以限制。然而應先窮盡「限制之可能性」，方可考慮行使最嚴重之「除權措施」。就以限制的可能性而言，立法者可能考量的手段甚多，例如：1、對於不同意改建者，既強制要求接受改建的決議，何不一併許可其擁有與贊成改建者相同之權利？如此也不會影響改建目的之達成。2、退一步言，若要對堅決不贊成改建者給與嚴厲的處置，必須考慮有無訂定「落日條款」的可能，即規定通過同意改建門檻後，定下若干期間讓不同意改建者，能夠擁有回心轉意、變更意見之機會。3、既然法令（行政執行法或「辦法」）許可主管機關對不同意改建者，可逕行執行拆遷之強制手段，主管機關何妨即可利用此手段，一樣可達成改建之目的，且給不同意改建者較少之損害[14]？故對不同意改建者，保留其如同其他贊成改建者之居住權利外，亦可強制執行返還房地，同樣可排除不同意改建者所造成的法令與事實上障礙。4、系爭規定對於奉准自費興建、增建房舍者，如其不同意改建時，亦可註銷憑證，而不給予任何補償，是否過度侵犯其財產權，造成不公平之後果乎？5、按註銷原眷戶居住憑證之行為，依最高行政法院一Ｏ二年十月第二次庭長法官聯席會議之見解，為不利之處分，依行政程序法第一Ｏ二條之規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」故是否應給與不同意改建者充分表達意見的機會？或是召開公聽會的程序？依國防部之見解，在改建說明會中已告知所有原眷戶此不利後果。故基於行政程序法第一Ｏ三條第一項第五款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政機關得不給予陳述意見之機會。故對不同意改建者無庸給予表達意見與特別召開公聽會的必要。 國防部援引該條款不無錯誤之處，若參酌同條項第六款之規定：「限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。」方有不予陳述意見的機會。相形之下，註銷居住憑證對原眷戶權利侵犯之大，顯然必須給予陳述意見之機會。這也是大法官在釋字第七Ｏ九號解釋論及都市更新實施涉及人民財產權與住居自由侵害時，特別強調的「正當行政程序」[15]，應賦予人民能夠充分表達意見來主張與維護權利之管道。 三、違反民主原則： 系爭規定同時違反了民主原則。誠然法治國家也視民主原則為基本原則之一，民主原則雖多半運用在國家、政黨、政府組織與運作之上，但亦非不能作為憲法保障人民基本權利之依據，只是運用的機會較少而已。作為法治國家法律正當性來源的檢驗原則，民主原則也可以在基本權領域，作為詮釋的依據。特別是在言論自由的領域內，民主原則的實踐提供了少數意見的表達機會，使得民主社會追求的多元價值、理性辯論的可能機制，不至於被封殺。故民主原則的精神必須最大幅度地體現在規範基本人權的法律之中。 [16]系爭規定既然引進了全體住戶四分之三表決同意作為改建的門檻，已經明白採納民主精神「多數決」的體例，為何不能堅持到底，繼續採納更符合民主精神「精髓」的「少數服從多數」之制度？對於少數不同意改建之原眷戶，民主精神要求其能抒發異議、參與公共議論，更能使決策達到透明化與理性化（兼聽則明）。少數服從多數者的決議，除顯示多數決的拘束力外，此時更應容忍保障少數意見者，保障其與擁有相同的權利。否則，以「勝者為王、敗者為寇」的心態，對持反對意見者予以打壓或其他不利對待時，正如同系爭規定的「除權」措施，豈非明明白白地與民主原則精神有違？ 四、國防部頒布之行政規則違反法律保留原則 本號解釋聲請人之一指摘國防部民國九十七年五月三十日修正頒布之「國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則」第六點之（四）及民國九十七年六月十七日修正頒布之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第伍點之三認定：「凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意改建之眷戶」，有違反法律保留原則之疑義。 上開規定以行政規則方式來詮釋系爭規定對於「不同意改建之眷戶」的概念。顯然將系爭規定的「自始不同意改建」，擴張到「自始同意改建，因嗣後產生的爭議不同意之情形」（凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意改建之眷戶」），已非系爭規定之文義所及，而認定之結果更導致原眷戶喪失相關權益之損失，更非技術性與細節性行政規則所可導出之法律後果。又觀之上開條文內容，特別是：其他未配合主管機關辦理各種改（遷）作業者，都一律視為「不同意改建者」，是否過於抽象與籠統，而有牴觸法律明確性之虞 若對比眷改條例施行細則第十三條第一項之規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第二十二條規定處理。」同樣屬於「事後不同意改建」的一例，亦擴張母法的概念。縱使此擴張解釋有獲得法律明確授權，但亦不無「子法超越母法」之嫌。 |
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