大法官解釋 釋字第727號 |
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| 公佈日期：20150206 |
| 解釋爭點 |
| 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ |
| 由立法的必須性說明眷舍改建，涉及廣大原眷戶的權利，不許可主管機關逕自行使解約權，亦即多數意見所持「不以原住戶同意即可終止眷舍使用」之見解，顯然將涉及全國數萬老舊眷舍權利之問題過度簡單化！由「辦法」對各種軍眷權益的詳盡規定得知（以民國七十八年六月二十六日修正頒布之「辦法」為例，包含多達一百四十六條的龐大的法條結構可知，軍眷權益的廣泛與精密，都涉及人民權利事項，應依法律方得規範），眷舍改建牽涉原眷戶的權利極為重大，不能沒有法律授權，亦即不能以辦法層次來解決，必須以具有法律位階的專法方式來予以規範。故原本設想的民法使用借貸關係，或是具有職權命令性質的「辦法」都不足以根本解決全國眷村改建引發的法律爭議。眷改條例係創設公法關係之專門立法，即不可再創設之公法關係，視為單純的私法使用借貸性質，否則將會產生論理上，忽爾為「公法關係」，忽爾為「私法使用借貸關係」的混淆與矛盾[5]。 就此而言，最高行政法院一Ｏ二年十月第二次庭長法官聯席會議提及系爭規定的定性問題時認定，關於眷舍的配住關係，為主管機關基於管理財物之國庫行政行為，係私法關係，非公權力之作用。原眷戶若有購買改建眷舍之權利，為眷改條例所創設，而非眷戶憑證所創設，故眷戶憑證僅在證明眷戶之身分，並非授益行政處分。然而主管機關註銷不同意改建眷戶之憑證，則屬於「不利」原眷戶之行政處分，而非授益行政處分之廢止。上述最高行政法院之見解，顯然為多數意見所採納，惟主管機關註銷之行為，依上開會議決議，顯然又認為是不利之行政處分，是否即肯定發生私法借貸關係可以用行政處分的方式來予以解除？莫忘系爭規定最後仍以民事強制執行之方式，來處理眷舍之拆屋還地事項。如此，眷舍之使用借貸關係自始至終，都能定性在私法性質？ 至於原眷戶所享有的權利，特別是原眷戶可以購買改建戶之權利，上開最高行政法院「決議」認定，乃眷改條例所創設。這種見解忽視原眷戶既領有居住憑證後，已享有法定的權利，例如住居權、財產權、購買改建後之房舍的期待權－這是具有「財產價值的期待權」（vermogenswerte Erwartungsrechte），可以享受憲法財產權的保障[6]。故上開權利亦受信賴利益之保護，大法官在釋字第七一七號解釋所承認的信賴利益，不以嚴格法律創設的權利方值得憲法保障也，正是此意旨的展現。 二、未檢視系爭規定違反比例原則的問題 本號解釋諸多聲請人，都主張應檢驗系爭規定有無違反比例原則的問題，然而多數意見卻未審酌之，而僅專注在審查有無違反平等原則，是否已有「疏漏」的瑕疵？ 本席認為系爭規定，正是典型違反比例原則的案例，多數意見豈可不加以論究，到底有無「最小侵害」的其他手段？ （一）審查平等原則亦需適用比例原則 本席並不反對多數意見一併就系爭規定是否違反平等原則來予以審酌，畢竟許多聲請人同樣指摘系爭規定已與平等原則有所牴觸。惟立法措施採行差別待遇時，仍應考慮其手段是否符合比例原則。故本院在許多解釋中，皆將比例原則作為檢驗法規範是否違反平等原則之依據（例如釋字第四八五號、第五九三號、第六三九號及第六四九號解釋等），更明顯之例是釋字第六一八號解釋，亦提及：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等，為憲法第七條所明定。其依同法第十八條應考試服公職之權，在法律上自亦應一律平等。惟此所謂平等，係指實質上之平等而言，立法機關基於憲法之價值體系，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，本院釋字第二Ｏ五號解釋理由書足資參照。且其基於合理之區別對待而以法律對人民基本權利所為之限制，亦應符合憲法第二十三條規定比例原則之要求。」 這也符合憲法學上的主流見解，對於以「適用者」為對象，「因人而異」採取之區別待遇，最容易流於恣意，同時不論對法益的重大侵害與否，均應適用比例原則方可來嚴格審查[7]。 系爭規定既然剝奪原眷戶繼續住在眷舍、購買改建後眷舍的權利，難謂並未對原眷戶造成嚴重之侵害，即使檢驗此區別待遇有無違反平等原則，也應探究手段有無過度激烈，透過援引比例原則，採取嚴格之審查標準，而非如多數意見般，只採取寬鬆審查標準，來檢驗立法手段有無與達到目的間「具合理關聯」來論斷合憲性。 （二）對不同意改建者一律除權之規定－典型的「恣意」之行為 系爭規定對於不同意改建者，一律註銷其眷戶憑證，從而剝奪承購住宅、領取搬遷補助費、輔助購宅款等多項權利，多數意見在主文中雖借者對比贊成改建者可以獲得的好處，對比少數持不同意見者權利喪失，呈現其悽慘下場而認為有權益失衡而有改進的必要，但卻在理由書第三段中提到「所有原眷戶均有相同機會取得相關權益，並明知不同意將無法獲得相關權益」，作為正當化區別待遇的合憲理由，是否前後立論也矛盾備至？ 這種「順我者昌、逆我者亡」的差別待遇，豈非「胡蘿蔔與棍棒」？其正當性何在？多數意見認為是「加速眷改速度」，從本號解釋理由書第三段的說明，當可輕易了解此「加速論」的用意：「系爭規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。」對不同意改建者祭出殺手之理由，在擔心因眾意紛紛，使得眷舍改進速度受到拖延，而使成本升高。故純粹出於經濟與財政考量，同時也可「促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識」。上述立法考量的理由，不無草率與粗糙，例如： 1、眷改條例並非「限時法」，有極急迫之公益需求，在一定時間內完成法定任務，包括特別預算支出，方可要求被規範者應當急速配合的特別義務。眷改條例是典型的「長期法」，使全國的老舊眷村，一步步藉由該條例來實施改建。對未獲得改建共識的老舊眷村，亦可等待眷改條例逐步修正後，陸續實施之。顯見眷村改建並無「立即與危險」的公益考量，最明顯的是系爭規定同意改建門檻，由原本四分之三，在實施十年後的民國九十六年，改為三分之二，便是一例。眷改條例甚至在實施十五年後的民國一百年，仍作出最新的修正[8]。為何眷改條例隨時改變修正，而受其規範的原眷戶，就必須迅速配合改建不可？ 2、若謂擔心改建工程的蹉跎，會增加成本。首先這是設想問題，在現實生活中是否一定會增加太多成本，或是增加數量無法承受，仍有待個案中檢驗。眷村改建費用並非全由國家承擔，原眷戶也必須承擔一定比例之費用。故面對日後可能增加的成本，原眷戶負擔同樣會加重，並非單方面國家損失而已，且對於未獲改建共識的其他老舊眷村之眷戶而言，也勢將面對成本增加之問題，老舊眷村最終不免走向改建一途[9]，故以「日後成本增加」作為除權理由，顯不實際，否則眷改條例便應該改為嚴格的「限時法」不可！ |
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