大法官解釋 釋字第727號 |
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| 公佈日期：20150206 |
| 解釋爭點 |
| 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ |
| 故早至民國四十年代開始，國防部即以單行法規規範軍眷管理相關事務，至民國四十五年以較完整的「辦法」及民國九十二年接續之「要點」規範管理眷舍業務以來，已長達六十三年之久，其中上開辦法修正達二十餘次之多，何曾見到其中有提到援引民法契約關係條文之處？實施至今，高達數十至百萬件計之配住、入住、註銷居住憑證、申請增建補建等事宜，何曾透過民事契約（例如書面簽訂契約、法院公證程序）來成立；又產生爭議時，是透過民事法院的訴訟程序，而非透過行政程序而解決之？ 如今，多數意見貿然將眷舍使用定位在「使用借貸」關係上，卻未能由上開「辦法」及「要點」中獲得任何立論之依據，論斷過程是否失之於武斷與失實？ 實則，對公有宿舍或眷舍之使用關係產生爭議的情形，並非罕見。關於對公有宿舍或眷舍使用事項，長年來都由主管機關以單行法規，亦即以組織法賦予之權限規定，無庸明白法律的授權，即以行政規則來規範之，具有內部拘束力之規範。為此，本院釋字第五五七號解釋明白肯認，「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬依其組織法規管理財物之權限內行為；⋯⋯自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」該號解釋係針對實務界對宿舍使用所產生之爭議，究應循行政訴訟或民事訴訟而作出的統一解釋，明確界定公有宿舍使用之法規依據具有公法色彩。該號解釋所涉及的標的為行政院所屬機關之宿舍，與本號解釋之國防部所屬眷舍，具有極高的同質性。故眷舍使用關係的性質，已極為明顯，何再有爭執之空間乎？ （二）眷舍的使用屬於國軍福利措施的一環 本號解釋多數意見在「淡化」系爭規定對不同意改建之原眷戶權益可造成「殺傷力」之論證上，特別強調「眷舍配住為使用借貸關係之福利措施，其終止不以配住戶之同意為必要」（解釋理由書第三段），顯然將眷舍配住視為主管機關的「恩賜」，可隨時給予或收回之，皆不涉及對眷戶權利的損害。 闡釋前述收回眷舍行為「無侵權性」最赤裸裸者，無過於國防部在本號解釋作成過程中，提供之書面資料中認定「原眷戶權益如遭主管機關以系爭規定予以註銷時，應尚無基本權受侵害之疑慮。」 上開對軍眷所給予福利，可以不受法律保障，由主管機關隨意取消的見解，恐怕連當年政府、國防部，甚至蔣中正總統夫人（因蔣宋美齡女士所領導之婦聯會，曾大力募款興建眷舍），都不會贊同此種「可以自由取消」之立論！不管在國軍軍眷業務處理「辦法」或「要點」中，都明明白白宣示：所有軍眷業務都有安定將士軍心與振奮士氣的目的，將所有軍眷補助業務均屬於視同「法定待遇」之福利措施。在早期的「辦法」中，屬於給付性質的項目更多，就以四十五年剛頒布的「辦法」而論，在第五章「軍眷給與」第十四條以下，便有給與生活補助費、依軍眷人數（分大、中、小口）發給眷糧、副食實物（鹽、油、煤等），另外眷舍、醫療、就學與就業輔導，都有專章規定。顯示當時國家著眼於軍人收入微薄（薪俸），必須想方設法，多立名目實施「軍眷補助」，來實質增加軍人待遇，以提高其生活水準。故上述補助，與微不足道的薪俸，一併構成軍人與軍眷「實質待遇」的內涵。國防部對上述眷糧、副食實物的張羅、調控及發放所動員人力與組織之龐大，絕不亞於單純發放薪俸的規模。 在我國已進入富裕社會後，上開「要點」仍然維持許多補助措施，例如軍眷權益（各種水電優待、優惠存款、生育補助、急難救助、國軍醫院優待等）、獲得眷舍之分配及其他優待（包括因天災受損可得之救助、安置、口糧救濟金及傷病慰問、輔助貸款購宅等）、子女就學補助⋯⋯等，均屬於整體軍人待遇的一環。否則無庸在上述法規中明白界定「軍眷戶」的範圍，更明定具有此「受益人」資格。方能享受上法規所賦予之權利。 可見上述補助措施，並不是行政院或國防部一時性興起，或基於個人施恩所賦予，反而是正式形諸在有拘束力的規範之上。尤其是在行政程序法實施之前，這些由「辦法」所規定的補助措施，且被國防部認為乃「職權命令」，亦為「法規命令」，更是直接依據中央法規標準法第七條，基於國防部主掌之職權所頒布的命令。此非「具有法規基礎」，豈可由主管機關自由取消或廢止，是否視實施已達六十年的「要點」與「辦法」為無物？ 多數意見將眷戶權益中的「眷舍使用及其相關權利」視為「使用借貸的福利措施」，而非具有「法規範基礎」的「福利措施」，試問其他「生活補助費、房租補助費、水電優待、眷糧及副食實物發給」，是否亦屬不具有法定基礎的「純粹恩給之福利措施」，而可隨時取消之？ 多數意見此不無「大玩文字遊戲」之嫌！硬要將明明全是法定賦予的補助及福利項中，把「使用借貸關係」的福利措施抽出，是否與軍人及其眷屬、社會上的認知有太大的差異乎[2]？ （三）眷戶與主管機關間具有「職務義務」性質之關係。 由上開「辦法」中，亦可看出眷戶在享有由國防部單行規章所規定的各種權益之同時，也負擔許多義務，除眷村內部的公共秩序維護外，更及於個人行為，例如必須端莊[3]或不得打麻將等，都列入眷舍管理的範圍。若有違反法令規定時，主管機關得停發眷補、強制遷出眷村，眷戶為現役軍人時，服役單位更得加以處罰。例如依六十七年修正頒布之「辦法」第一百六十三條規定，軍眷嚴禁在眷舍內賭博，違者除涉及刑事應依法處理外，按左列規定辦理；軍眷在眷村賭博者，第一次停發其本人眷糧半年，第二次停發其本人眷糧一年，第三次勒命全戶遷出眷村，軍眷之配偶為現役軍人者，得依情節核予行政處分[4]。此外，眷村的管理由自治會負責，在早期，如四十五年剛頒布的「辦法」，則由政工人員負責之。故對於眷村管理視同軍事紀律，違反眷舍管理規定之行為，如同軍人違反職務命令般，可由主管機關予以處罰，已非單純私法之「使用借貸關係」可言。 （四）若將眷舍使用視同私法之使用借貸關係，註銷眷戶憑證與辦理眷村改建，則無庸制定特別法 多數意見提到：「眷舍配住為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），其終止原不以配住戶之同意為必要」（解釋理由書第三段），若眷戶使用為私法關係，豈非只需透過民法規定，即可完整規範整個眷村改建的法律關係乎？立法院與國防部何必捨此現成法律規範而不用，特別制定多達三十個條文之眷改條例？豈非多此一舉？ |
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