大法官解釋 釋字第727號 |
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| 公佈日期：20150206 |
| 解釋爭點 |
| 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 陳新民提出 昔日的朋友，看啊，現在你們黯然神傷，滿懷愛與驚恐！不，走吧，別憤怒！你們不能在此安身立命。 你們必須再往遙遠、充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去！做為一個人，你必須像獵人般，又需靈巧如羚羊。 德國哲學家 尼采 有為小孩說故事習慣的人，遲早會在伊索寓言故事裡發現，自己正如同那隻徘徊於鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙蝠。總而言之，你們這個族群正日益稀少中，妳必須承認，並做調適。 作家 朱天心‧我想我眷村的兄弟們 本席無法贊同本號解釋多數意見認定中華民國八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（下稱系爭規定）合憲之見解。本席必須指出：系爭規定對於不同意改建者，一概祭出「除權」手段，毋寧是「棒子與胡蘿蔔」的零和選擇，赤裸裸充當「棍棒條款」的粗暴角色。這種肅殺、暴恣氣十足，彷彿軍法對軍人抗命罪處罰之翻版，已牴觸法治國家所應遵奉的比例原則，更違反民主社會所強調的民主精神。 系爭規定正是典型違反比例原則的違憲案例，多數意見卻捨比例原則而不顧，專以平等原則為檢驗之標準，獲得合憲結論後，又在解釋文中以一半篇幅抨擊系爭規定「法益權衡並未臻於妥適」。系爭規定是否與憲法意旨相符？多數意見顯然搖擺不定，尤其認定系爭規定合憲之立論，不無薄弱與無力之嫌。憲法解釋不同於一般法律解釋，應更強調憲法之精神與理念，本席力爭無果，然為盡言責！爰提出不同意見於次，以抒塊壘。 一、界定眷舍使用為「私法性質之使用借貸關係」之錯誤 系爭規定合憲性的關鍵，在於原眷戶居住眷舍的法律關係為何？是屬於公法關係或私法關係。倘若屬於前者，不論是公物使用關係，或行政契約，則必須考慮行政法基本原則的適用，例如平等原則、比例原則、信賴利益保護原則等；若屬於後者時，則本於契約自由原則與雙方平等原則，除了行政私法契約，必須適用平等原則外，仍可依照民法的有關契約的規定來加以規範。 系爭規定許可主管機關強制註銷原眷戶居住憑證，使其喪失支領搬遷費用與眷舍改建之權利，多數意見未就系爭規定違反比例原則、信賴利益保護原則等問題加以審查，在此多數意見援引本院釋字第四五七號解釋，認定眷舍配住乃「使用借貸性質之福利措施」，且「其終止原不以配住戶之同意為必要。」（解釋理由書第三段）明顯地認定屬於私法關係。雖然並未明言指出是否屬於行政私法契約，惟釋字第四五七號解釋認定榮民承耕公有土地屬於行政私法關係，只需檢驗有無違反平等原則即足。可見，多數意見的認定，亦將眷舍使用視為行政私法關係，但仍可界定在私法使用借貸關係之內。 多數意見之認定，是基於主觀來抉選最簡單、相信可以自圓其說的論證基礎，並未就眷舍使用關係的目的、長年來規範狀態與性質來予以論究，造成論理過程破綻叢生，可說俯拾即是。本席在此一一檢視之： （一）眷舍使用關係為公法性質的「公物使用」關係 關於眷舍使用關係，恐非多數意見所指稱的為私法性質的「使用借貸關係」，亦非「行政私法」之性質，而應屬「公物利用關係」。當然公物利用關係，可以採行私法關係或公法關係來規範，端視主管機關或法令。在多數的情形，是以公法關係來規範。本號解釋之原因案件便是一例。 規範眷舍使用的法規範為主管機關民國四十年已制定，但在民國四十五年一月十一日頒布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（下稱辦法）。該「辦法」第一條的立法目的「為謀安定在臺軍眷生活，使將士無後顧之憂，藉以振奮士氣，提高服務情緒，特訂定本辦法」；第二章第二條規定在界定軍眷之範圍，俾「得享受本享受本辦法所規定之權利，及應盡之義務」；第四章第十二條規定「各單位軍眷以集中居住為原則⋯⋯並受聯勤總司令部軍眷管理處監督指導」；第十三條規範軍眷戶違規的處罰事項；第三十五條第一項明定軍眷有遵守國防部所頒布有關軍眷應行遵守之一切規定之義務，且第三十七條中亦規定「本辦法實施之監督考核，由各級政工單位擔任」。由前述條文可知，明顯採行公法性質的公物使用關係，來規範眷舍的使用關係。 若以「辦法」之屬性而論，顯然屬於主管機關單方面的「命令與服從」，具有高權、而非私法關係所強調的平等色彩，也不同於私法借貸關係，雙方擁有對契約內容形成的可能性，而是單方面屬於機關內部公物的使用關係。故上開「辦法」具有特別權力關係的色彩與「職權命令」的特徵。 反觀之，多數意見將釋字第四五七號解釋有關「榮民承耕退輔會所屬農場」之法律關係，援用於本案之上，即所謂「行政私法契約」，這種見解明顯有誤。按榮民承耕農場，除締約條件（締約人資格）為單方決定外，其他對於承租契約的內容，仍擁有甚大的形成自由，例如耕種種類、農產品之行銷與價格⋯⋯等，仍悉聽尊便，退輔會與農場都不多加干涉，承耕之榮民與一般農民並無二致。惟眷舍使用則不然，不僅無法自由修建與增建、出租營利、從事商業活動，可說是幾乎無自由使用之空間。故不可將釋字第四五七號解釋之案例援引至此，而認為眷舍使用屬於行政私法性質之「使用借貸關係」。 由於影響眷戶的權利重大，必須具有法律授權基礎，否則在實施行政程序法後，將有牴觸法律保留原則之虞。然而長年來，該「辦法」卻未有法律的授權，不合乎我國在九十年一月一日實施的行政程序法，遂於九十一年十二月三十一日失效。國防部重新依行政程序法制定頒布行政規則性質之「國軍軍眷業務處理作業要點」（下稱要點），做為接續管理軍眷權益與公產之依據[1]。足見不論是「辦法」或「要點」，都具備公法性質，制定之依據，不是中央法規標準法第七條，就是行政程序法第一百五十九條及第一百七十四條之一規定。 |
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