大法官解釋 釋字第727號 |
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| 公佈日期：20150206 |
| 解釋爭點 |
| 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ |
| 按從軍為死生以赴之許諾，國家期待於軍人者為：不怕死，要其隨時有義無反顧，為國犧牲的慷慨壯志。是則，國家對其食衣住行應當有如何之照顧，方能使其無後顧之憂？今國家決絕提出「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），其終止原不以配住眷戶之同意為必要」（解釋理由書第三段參見）。對比該期待與該決絕，其反差，不覺令人神傷！ 二、住戶同意權乃民主原則之展現 國軍老舊眷村為國軍及其家眷生活與終老之鄉。是親情及友情匯集之社區。當其因為老舊而必須改建，在以全體同意的方式為決議，有不能操作之情形時，自然應當循多數決的民主方式為之。系爭規定，關於規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，得辦理改建之規定，可謂本於民主原則而為規定。 無論將眷舍配住關係，定性為使用借貸關係或財產權，當公共事務事涉及之人數達到不再適合以全體同意為決議方法之程度，而退而求其次，由法律規定，於一定範圍內之人，以一定比例以上多數之同意，來決定與住戶有關之公共事務時，這是民主原則的適用。這固為一般接受之決議方法，然適用民主原則的結果，其效力，極其量應僅止於要求少數服從多數，少數與多數享有的權益（在項目上）應該相同，數量的計算標準，亦當一致，不應該使少數不同意者原享有之權益產生失權的效果。這才符合民主原則之運轉的規則。系爭規定「原眷戶有三分之二以上同意」之構成要件，只能提供改建之正當性，不能提供註銷不同意者之居住憑證及原眷戶權益的論理基礎。是故，不同意改建之眷戶，應仍得享有上開相同權益。眷改條例第二十二條第一項規定，「對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地」。其效力之連結顯然超過民主原則僅得要求少數應服從多數的限度。其利益的權衡，以及要件與效力之連結，有失均衡。 三、少數不同意眷戶權益之平等保障 本號解釋多數意見認為，系爭規定對不同意者，註銷其居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，係為了促進老舊眷村改建整體執行進度，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，具有維護公共利益之重要目的；且所有原眷戶均有相同機會取得相關權益，並明知不同意將無法獲得相關權益，而認為該手段有助於目的之達成，並具有合理關聯而與平等原則尚無牴觸。然這只是一種主張，尚未清楚論述其手段與目的間之必要性的關連。蓋關於改建條件，眷戶並無參與決定的權利，而僅有表示同意與否的機會。既然如此，其所謂有三分之二或四分之三之同意的表示，對於主管機關而言，僅具有民意調查的機能，對於眷戶並無共同決定的意義。是故，「註銷其居住憑證及原眷戶權益之差別待遇」之手段，是否為達成眷村改建目的之必要且最佳經濟手段，特別是否為對於眷戶權益限制之最小侵害手段，因未經具體論證，而有理由不備的問題。 按目的並不能絕對合理化手段。為達到國軍老舊眷村快速改建之目的，在手段之選擇上，除系爭規定所定「對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行」之懲戒性手段外，承認原先不同意改建者，得享有與同意改建者相同之權益之較緩和的手段，是否就不能達到相同之目的，解釋理由中未為正反論證之推敲。何況，在三分之二以上同意改建時，依少數服從多數之民主原則，如前所述，在立法上，極其量只能賦予改建之正當性，但並沒有提供「逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益」之論理基礎，應予檢討。 四、國軍眷舍之信賴保護 即使如多數意見所採，將眷舍配住關係定性為使用借貸關係，對於不同意改建之眷戶的權益保障，亦應有信賴保護原則之適用。國軍為國家出生入死，難以期待其有軍事以外之謀生所需的專長。是故，國家有照顧國軍生活之義務，其中包括提供宿舍予其居住。當眷舍配住之關係已長達數十年之久，雙方即已建立相當之信賴關係，認為國家有繼續以配住之眷舍照顧軍人本身及其子女之住居的義務。 當國軍對於國家之照護義務已產生信賴關係時，且對於不同意者給予相同權益，不致於因而對國家產生財政困難之情形下，給予不同意改建者，得享有與同意改建者相同之權益的緩和手段，當亦能達到相同之目的。因此為達成加速老舊眷村改建之目的，並不能正當化以眷戶同意改建與否，作為註銷其居住憑證及原眷戶權益之懲罰性差別待遇的正當理由。 食衣住行為生活之大要。其中並以「住」的需要所占之財務負擔的份額最大。所以，就似此重要待遇，在規範立場上，採國家可以，「任意予之，任意奪之」的價值立場，在雙方勞務給付關係之規範規劃，其利益權衡顯失均衡。這在國家是當事人之一方的情形，尤應避免。其理由為：在雙方關係之發展，最忌諱的是強勢的一方，片面主導雙方關係之權利義務內容的形成。參諸「契約一般約款」及獨占事業濫用事場地位之禁止規定，皆本此意旨。如果國家不細體此中道理，由國家機關主導之各種法制及其運作，便難免漸漸向不公平的方向發展。其結果，人民在生活與職業活動之各種經驗中，倘發現其所遭遇之情境如是，而不能獲得應有之救濟時，必將對國家應是正義之化身的信念產生懷疑，進而集體沮喪，漸漸失去眾志成城的動能。 五、註銷其居住憑證及原眷戶權益是否符合比例原則 在「同意改建」及「不同意改建」之單一構成要件，除其法律效力之連結，要避免「全有」或「全無」之設計外。對於「不同意改建」，連結「全無」的效力除與民主原則不符已如前述外，亦與比例原則不符。其理由為：從權益之全有，至權益之全無間，有足夠之緩和設計的迴旋空間，自比例原則出發，沒有一下子即從全有，推向極端之全無的必要性與正當性。 好的法律制度，要盡可能與人為善，體諒規範對象面對僵硬法制可能遭遇的困難，不要輕率將其逼入絕境。推敲可達成目的之諸多可能手段中，所規定者，是否已是對於人民引起損害最小的手段，是比例原則要求於行使公權力者，應遵守之利益的權衡過程，是法制人性化之根本所在。在司法實務上不可輕易論斷，手段與目的間之合比例性，而應嚴肅的處理。否則，比例原則在司法實務上將會演變為一個空泛的原則，了無實效性。 |
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