大法官解釋 釋字第727號 |
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| 公佈日期：20150206 |
| 解釋爭點 |
| 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ |
| （二）本席認為，多數意見所採兩步驟之審查方式並不適當。蓋採兩步驟審查，將導致「全有與全無」之結果；亦即，一旦認定手段與目的之間有「合理關聯」或「實質關聯」或「高度關聯」，原則上即認定不違憲；而不再斟酌因歧視所影響人民權益之程度，以及是否可以較不歧視之方式，以降低或消除違憲程度。或有認為：平等原則與其他自由權利不同，自由權受到限制時，其所犧牲的「量」是否適當，可以憲法第二十三條之規定加以檢視；而平等原則較屬「質」的問題，故平等原則的保障較屬絕對而不可限制，故只要符合「實質平等」，即屬平等，而不會有差別待遇是否合理的問題。本席認為憲法第二十三條仍應作為平等權或平等原則審查的基礎。理由在於所謂「實質平等」，應係經過利益衡量之後，確認縱使形式上有不平等之情形，然仍認為並未違反平等原則。換言之，認定某一法規或制度縱使形式上不平等，然仍符合「實質平等」，係經過利益衡量後所導致的結論。而利益衡量的基礎應在於憲法第二十三條的規定。且憲法第二十三條謂「以上各條所列舉之自由權利，除⋯⋯所必要者外，不得以法律限制之。」依該條所示，倘某一法規或制度係對憲法權利（包括第七條平等權）的限制或剝奪，均應依該條所揭示之標準予以檢驗（見本席於本院釋字第六九二號解釋所提出之意見書）。故本席認為，違反憲法第七條規定之差別待遇究竟有無正當理由，仍應依憲法第二十三條之必要要件予以檢視。 二、平等權之適用，不限於憲法上權利 （一）憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」此規定一方面可以作為一項憲法上的重要原則，以確保人民所應擁有之「憲法上其他權利」，得以平等的方式享有。另一方面，該條雖未使用「權利」一詞，然其規定在憲法第二章「人民之權利義務」中的第一個條文，顯然憲法亦承認其為一項獨立且重要的基本權利。憲法第七條之規定除可確保人民以平等之基礎享有「憲法上其他基本權利」之外，如涉及「非憲法上的權利或利益」，該條規定亦可使人民獲得憲法上平等權的保障。故承認其為獨立的權利，有其實質功能。例如，國家究應採何種社會給付之福利措施以保障人民生存與生活，應有裁量餘地；故採行福利措施之內容，原則上並非屬於人民得直接請求之憲法上權利；然倘其措施係以歧視方式實施，則人民非不得針對該措施主張憲法第七條之保障。我國憲法就此部分，與國際人權公約之規定方式不同。例如世界人權宣言（Universal Declaration of Human Rights）第二條係規定「人人有權享有本宣言所載之一切權利與自由，而不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別。⋯⋯」（Everyone is entitled to all the rights and freedoms set forth in this Declaration, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, anguage, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status⋯⋯）換言之，僅該宣言所列之權利與自由，始為該條平等權保障之範圍。經濟、社會與文化權利國際公約（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights）第二條第二項及公民與政治權利國際公約（International Covenant on Civil and Political Rights）第二條第一項，亦有類似結構。我國憲法有關平等權之規定內容與結構既與國際公約不同，自應依憲法文義與架構解釋，使其保護範圍較為周延（包括人民在憲法上權利之平等享有，以及在非憲法權利上之平等享有）。 （二）多數意見亦認國家為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，以及立法機關各種社會給付，均應遵守憲法第七條之規定（見本號解釋理由書第一段）。而不限於憲法上其他權利之享有，始應遵守平等原則。就此而言，本席敬表贊同。 三、平等原則審查之步驟及本案應有之解釋 （一）審查平等原則之第一步驟應在確認有無差別待遇：憲法第七條雖未界定「一律平等」的涵意，然該條的重點，應在比較人民在相同或類似的情形下，是否受到相同或不同的待遇。故該規定所規範的差別待遇，應包括二要件：其一，必須被比較的情形為「相同」或「類似」。其二，必須人民所受之待遇有所差異（亦即有法令上之差別待遇或有事實上之差別待遇）。本件中相比較的兩種情形顯然「類似」，且不同意改建與同意改建之原眷戶兩者所受待遇的確有所差異。蓋得享眷改條例第五條及其施行細則第十三條與第十四條各項權益及不得享有此等權益者，均為原眷戶；其作為眷改條例所欲處理之國軍老舊眷村住戶之身份，並無不同。雖原眷戶得享權益與否係因是否同意改建使然，然此程序差異（即同意改建與否之差異），應不影響不同意之原眷戶遭差別待遇之事實。 （二）審查平等原則之第二步驟應為依憲法第二十三條檢視，以確定其是否有正當性：本席曾於本院若干解釋所提意見書中，多次論述憲法第二十三條「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」之規定，應有之論述方式。簡言之，在憲法第二十三條下，任何限制或影響憲法權利的措施，應先確認有無為「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之情形。在通過此項檢視之後，則應進一步依第二十三條所規定「必要」之要件，進行檢視。而「必要」與否的認定，則須衡量與平衡各種相關因素，包括某種規範「所欲防止妨礙的他人自由」、「所欲避免的緊急危難」、「所欲維持的社會秩序」或「所欲增進的公共利益」的相對重要性、該規範對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能，以及該規範對憲法上權利所造成限制或影響的程度。在權衡與平衡此等因素之後，憲法解釋者應進一步考量客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」的措施存在。 |
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