大法官解釋 釋字第727號 |
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| 公佈日期：20150206 |
| 解釋爭點 |
| 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 林錫堯提出 本案系爭規定【即八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」；九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項】，對於不同意改建之原眷戶得註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，使其因而不得享有眷改條例第五條第一項前段規定之承購住宅及輔助購宅款之權益（反之，同意改建之原眷戶得享有），此一規定，究竟涉及不同意改建原眷戶之何種基本權？應以何種憲法原則予以違憲審查？ 本文認為：系爭規定不涉及不同意改建原眷戶之財產權或居住自由，自無從以該等權利被侵害為由，適用比例原則加以審查；系爭規定僅涉及不同意改建原眷戶之平等權，因而僅得以平等原則加以審查。 茲詳細說明如下： （一）關於依系爭規定註銷不同意改建原眷戶之眷舍居住憑證部分 依現行司法實務見解，軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃國家與軍人間所成立之私法上使用借貸關係[1]。依其法律關係，當國家於自己需用借用物時，本即得終止使用借貸關係並收回借用物，眷舍借用人並無永久使用眷舍或眷村土地之權利。系爭規定所稱之眷舍居住憑證，係為證明上開私法上使用借貸關係，僅單純為私權證明文件，註銷該憑證係終止使用借貸關係之當然結果，自難僅以註銷該憑證即逕認不同意改建原眷戶之憲法上之財產權或居住自由受有侵害，就此而言，已不生比例原則之適用問題。且既係因國軍老舊眷村改建之政策需要而合法終止使用借貸關係並收回借用物，不論原眷戶是否同意改建，依法均應同等對待，即同樣因終止使用借貸關係而喪失其居住眷舍之權利，就此而言，當亦未侵害不同意改建原眷戶之平等權，自亦不生平等原則之適用問題。 （二）關於依系爭規定註銷不同意改建原眷戶之權益部分 按原眷戶依眷改條例及其施行細則相關規定，享有：承購依眷改條例興建之住宅、輔助購宅款、優惠貸款、搬遷費、房租補助費等權益。該等權益乃原眷戶依公法法規，得請求國家為特定給付之權利，依行政法上一般承認之「法規保障目的說」之理論，應屬原眷戶對國家之「公法上之請求權」。惟我國釋憲實務是否已將公法上請求權納入憲法財產權之保障範圍，仍有待探究[2]。 本文參考德國聯邦憲法法院及學者見解[3]，認為：公法上請求權納入憲法上財產權之保障範圍，至少必須是具有財產價值之權利，且係基於「非不重要的自身給付（nicht unerhebliche Eigenleistungen）」（例如：付出勞力或投資等）而取得，此二項要件[4]。換言之，將憲法上財產權之保障範圍由法律形塑之私法上財產價值之權利（或法律地位）擴及於公法上請求權（或公法上法律地位），固係一種趨勢，惟仍宜有所限制，尤其當立法者以法律創設人民之公法上請求權時，有時純係基於照顧弱勢等之政策及國家財政等之考量，故僅由國家給付，而不需人民有所付出，此與私法上權利畢竟有所不同，倘因而逕將之納入憲法上財產權之保障範圍，進而使該法律受比例原則之拘束，對立法形成自由構成一定程度之限制，則立法者於制定或修正法律之際，勢將有所顧慮或猶猭，立法原意反受不當影響，似非憲法保障財產權之本旨。 準上所述，眷改條例及其施行細則賦予原眷戶之上開各種公法上之請求權，雖具有財產價值，但僅係國家基於照顧軍人、軍眷或遺眷所為，原眷戶能享有該等公法上請求權，僅肇因於其身分之具備，而非來自於其自身付出勞力、投資或其他給付所獲致。縱將上述「基於非不重要的自身給付而取得」之要件，從寬認定，適用上不以權利取得與自身給付之間有相當或對價關係為必要，然原眷戶就此等公法上權利之取得，既非屬法定俸給之列，亦不因其未領取顯不足道之少額房租津貼補助而可認係基於自身給付而取得。更遑論司法院釋字第457號解釋中曾指出：「惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進。」等語。換言之，原眷戶取得此等公法上權利，純係出於國家照顧其生活所為，並非「基於非不重要的自身給付而取得」，核諸上開要件，自難認該等公法上請求權係屬憲法上財產權之保障範圍。亦因而，依系爭規定註銷不同意改建原眷戶之該等公法上請求權，應不生侵害原眷戶憲法上財產權之問題，且與原眷戶之居住自由無涉。 |
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