大法官解釋 釋字第726號 |
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| 公佈日期：20141121 |
| 解釋爭點 |
| 勞雇雙方就工作時間等另行約定未經核備，是否仍受勞基法相關規定之限制？ |
| 本案特別需要釐清的，則是程序管制的定性。在越來越普遍存在的程序規定中，有不少正是置於法律行為的起始階段，直接命法律行為應經主管機關的許可，或應向主管機關申報。這樣刻意的入口管制，會不會構成類似生效要件的特別生效要件，也就是以該行政程序的完成為效力發生的要件？事實上在前述的生效要件中，原即有性質上為行政行為者，如民法第七百五十八條的不動產登記，此處僅因其為實現一定公共政策而設定，並非單純基於交易本身的考量，而稱為特別生效要件，換言之，在功能上屬於第三層次，但使用了第二層次的技術，也就是在未完成法定程序的情形，即可發生「不生效力」的結果？如果真是如此，則行政法上被統稱為「形成私法的行政處分」（das privatrechtsgestaltendeVerwaltungsakt），從法律行為的觀點而言，即有為私法自治目的者，以其為一般生效要件，及為國家管制目的者，以其為特別生效要件，前者必然規定於民法典，後者則散見於各單行法。 理論上這樣的特別生效要件當然有其可能，在一定條件下也會有相當實益，但以現行法程序管制之普遍，置於法律行為起始階段者尤其常見，大概也只有粗枝大葉的規範層級論者會把所有這些程序管制都解讀為法律行為的特別生效要件。法律行為的一般生效要件所以只在極例外的情形才會特別慎重的加上此類行政程序，比如不動產處分的登記、結婚離婚登記、夫妻財產制的登記等，顯然是基於便利交易的考量，如果所有法律中和法律行為以許可、報備等行政行為連結的規定，都可解讀為法律行為的特別生效要件，則民法典中為交易安定、便捷而謹慎設計一般生效要件的用心，將完全枉費，不是立法者不太敢增設程序管制，就是人民要投入更多交易成本，甚至怯於交易。因此可以合理解讀為特別生效要件的，應該只限於那種高度管制的領域，因為交易者寡，且自始置於高度國家管制下，上述特別生效要件可能帶來的問題也可以降低。如果同意這樣的看法，許多法規上和法律行為連結的規定，都不是特別生效要件，其未依規定完成也就不會影響法律行為的生效，對於因此不利於國家管制目標的達成，只能對違反義務者追究公法上的責任。堪稱典型的例子就是汽車的交易，道路交通管理處罰條例第九十二條明定就證照登記事項授權主管機關訂定規則，道路交通安全規則第十五條即就汽車的過戶等事項規定應為異動登記，其違反者，依上開條例第十六條第一項第一款可處汽車所有人新臺幣九百元以上一千八百元以下罰鍰。沒有人會因為這樣針對所有人異動的「登記」規定有形成私法的效力，成為民法第七百六十一條動產所有權變動一般生效要件「交付」以外的特別生效要件。但即使在高度管制的領域，對於程序管制是否構成特別生效要件，仍然需要作更為審慎的衡酌。最高法院在民國八十七年的第六次民事庭會議中，針對國民住宅條例中有關國宅交易的程序管制，對其違反即作成非一概無效的決定：「查國民住宅承購人所承購之國民住宅及其基地，非經國民住宅出售機關之同意，不得出售、出典、贈與、或交換，修正前國民住宅條例第十二條第一項固有明文。惟如有違反者，僅生國民住宅出售機關依同條例第十三條第一項第三款規定，予以收回之問題。至承受人未具備購買國民住宅之資格，亦僅生國民住宅機關不得予以同意之問題，非謂其出售、出典、贈與、或交換行為，概屬無效。」此處的權衡是否低估了社會政策追求的公共利益，如學者所批評，當然可以討論，但該決議確實顯現了最高法院的務實思維，也就是說只要公法的管制已經有相當完整有效的損害控管機制，就讓契約的問題留給契約自己去處理。用同樣務實的思維，大概也不會把公平交易法第十一條以下有關事業結合的申報管制（早期為許可管制）解讀為特別生效要件，因為公平交易法第十三條已經規定，中央主管機關對於違反該程序管制者「得禁止其結合、限期命其分設事業、處分全部或部分股份、轉讓部分營業、免除擔任職務或為其他必要之處分」，似乎已默認了結合行為私法效力的發生，還有沒有必要解為特別生效要件，造成前後條文的不一致，且徒然增加主管機關為禁止與否決定前的交易不確定，增高善意第三人的交易風險？從大部分結合不會遭到禁止的事實來看，甚至無必要的貽誤重大商機？與此可相對比的是金融機構合併法第五條以下對金融機構合併的許可管制，可以說從合併到其執行的每一個階段，包括內部和外部關係都在高度的行政管制之下，又沒有類似公平交易法第十三條的默認合併在私法上效力的規定，因此在這裡把許可解讀為特別生效要件，縱使意義不大，應該也無大礙。 從這個角度來檢視系爭條文中的核備管制，可否解讀為特別生效要件，使勞雇雙方就工時事項另為約定的效力是否發生端視有無完成核備而定，從勞動基準法對勞動條件的高度管制，以及此處涉及工作的特殊性而言，朝特別生效要件的方向解讀，好像也非無可能。但只要考量勞工對工作的高度依賴，以及核備義務僅存於雇方而非勞工所能控制，就知道把這樣的程序管制提高到特別生效要件，實際上即可能對勞工造成愛之反足害之的結果。即使因工時的另行約定未必影響勞動契約整體的效力，但以工時作為契約的必要之點而言，一部不生效力而影響全部契約效力的危險，當然不能排除（民法第一百一十一條前段）。因此這裡同樣不宜解讀為特別生效要件，本件解釋未採此說，也就不能說有何不當。至於把系爭條文所定的前端管制，即中央主管機關對於特殊工作的核定公告，解讀為特別生效要件，使勞雇雙方就工時所為特別約定，在中央主管機關核定公告前一律不生效力，還有較高的合理性，不妨再深入審酌。 以此方式一一過濾各法規中的程序管制，可以想像真正可解為特別生效要件的情形，絕對不多。但這些程序管制的原始意義既在於落實公法上的管制，若確定不能定性為生效要件，是否仍可回到第三層次去檢視，如何檢視，這就得先對民法第七十一條有一定的系譜學上的理解，才能正確掌握它在現行法的體系功能，並據以對系爭條文中的核備管制應對工時約定的效力有何影響，做出穩妥的判斷。 |
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