大法官解釋 釋字第716號 |
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| 公佈日期：2013/12/27 |
| 解釋爭點 |
| 利益衝突迴避法禁公職人員及關係人與有關機關交易，違者罰交易行為金額一至三倍，違憲？ |
| 司法對制裁規範不是不能作比例原則的審查，只是每一步跨出去，都要有相當清楚的法理依據，本院過去在稅法上區隔漏稅罰和行為罰的審查標準，即因後者僅屬納稅義務人協力義務的違反，非主要納稅義務的違反，如無最高額限制，即有反客為主的問題；相對於此，漏稅罰即無須有最高額限制（釋字第六一六號、六八五等號解釋可參）。刑事訴訟法第一百一十二條針對專科罰金之罪，禁止具保金超過罰金罪高額，便是基於相同的法理。本院在爭議不小的攜帶外幣出入國境申報案，對於未報明登記者沒入的規定最後認定尚不違反比例原則，理由就是「為確保申報制度之實效，對於違反申報義務者，施以強制或處罰，實有必要。至其強制或處罰之措施應如何訂定，宜由立法者兼顧外匯管理政策與人民權利之保護，為妥適之決定。管理外匯條例第二十四條第三項之規定，係對於攜帶外幣超過等值壹萬美元而未申報者，予以沒入，以督促主動誠實申報，較科處刑罰之方式為輕，且鑑於旅客或隨交通工具服務人員攜帶外幣出入國境之動態與特性，上開處罰規定尚未牴觸憲法第二十三條之比例原則。」（釋字第六七二號解釋參照），保留給立法者的空間，比美國最高法院在前述United States v. Bajakajian案還大。其中最值得注意的，就是明確區隔刑罰和行政罰的層次，背後隱藏的以刑罰為最後手段的憲法評價，從而也為行政罰保留了較大的立法空間，這也是大陸法系國家共同的趨勢。 因此本案審查的利益衝突迴避法，也有必要考量其從最初的刑事制裁改為單純行政制裁，背後的立法意旨。我國因考量行政罰的多樣複雜性，還特別制定了通則性的行政罰法，規定科罰的基本要件、程序與調整機制，大大減輕了各單行法罰則的立法負擔，在綜合考慮了以上情況後，再來看本件解釋，既已認定「系爭規定二處違規交易行為金額一倍至三倍之罰鍰，固已預留視違規情節輕重而予處罰之裁量範圍」，又遽以「交易行為之金額通常遠高甚或數倍於交易行為所得利益，又例如於重大工程之交易，其交易金額往往甚鉅，縱然處最低度交易金額一倍之罰鍰，違規者恐亦無力負擔。系爭規定二可能造成個案顯然過苛之處罰，立法者就此未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度」寥寥數語，就認定違反比例原則，和過去的謹慎態度，實在相去太遠。一至三倍的罰鍰是否太高，就此一違法行為對官箴的敗壞，乃至對市場公平競爭的影響來衡量，恐怕就不是兩句話可以說得清楚。以個別交易行為金額為科罰計算基礎，和多數罰鍰的直接規定金額，或如公平交易法第四十一條第二項就違法事業全年度銷售總金額為計算基礎，何者較苛，也很難一概而論。本院過去確曾在囤積米酒的案例中，對超額出賣者科處高額罰鍰認定違反比例原則（釋字第六四一號解釋），但該規定不僅未保留任何個案審酌的空間（「一律」），而且是按法定交易金額的五十倍計算，認定「顯然過苛」或有一定的說服力，本案在未做充分闡明的情形下即大幅降低標準認定按該筆交易金額一倍至三倍也已達到顯然過苛的程度，對於未來立法如何裁量無疑將帶來高度的不確定，此為本席不能不憂心忡忡之所在，本件解釋自不宜再作過度解讀。 |
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