大法官解釋 釋字第716號 |
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| 公佈日期：2013/12/27 |
| 解釋爭點 |
| 利益衝突迴避法禁公職人員及關係人與有關機關交易，違者罰交易行為金額一至三倍，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 一部不同意見書： 大法官 蘇永欽 本件解釋認定公職人員利益衝突迴避法有關禁止公職人員及其關係人與機關交易的行為規範（第九條）雖不違憲，但就其中關係人部分，認為若不利於市場競爭，且機關已有充分防弊機制時，即無必要，主管機關應儘速通盤檢討改進。至於科處交易行為金額一倍至三倍罰鍰的制裁規範（第十五條），則因未設適當調整機制，而逾越必要程度，對於相關公職人員和關係人都構成財產權的侵害。本席就行為規範部分，不同意諭知檢討的內容，就制裁規範部分，則不認為已逾必要程度，分別敘明理由如下： 一、多元動態社會應保留較大的立法回應空間 本件就行為規範部分僅形式上認定合憲，但明確指出對於公職人員的關係人在一定情形及條件下已屬過苛，而諭知主管機關檢討改進，對於此處所設定的特殊情形：「若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷」，及條件：「機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制」，是否具體存在雖未認定，但政府採購法制的建立已有十五年，此一條件明顯成就，這樣的諭知實質上即以該規定在前述情形已達違憲，僅使系爭條文不立即失效，也未明確宣告失效期間而已。與過去本院解釋認定標的法令雖未達、但已瀕臨違憲程度，從而諭知主管機關應隨後續發展情形而因應檢討的所謂「警示決定」（Signalentscheidung），如釋字第二九Ｏ號、第三一八號、第三四七等號解釋，在實質涵意及效力上有本質的不同。本席對此一部分違憲的判斷雖敬表尊重，但本案在此處引發的合憲違憲爭議，剛好觸及本院在我國分權體制下如何恰如其分的扮演司法審查者的角色，為一值得深思的方法論問題，本席願簡單表達若干看法。 解釋理由書對於公職人員和關係人在利益衝突的迴避上負有不同程度的義務，說得很清楚：「公務員本應誠實清廉，謹慎勤勞，不得有驕恣貪惰等損害名譽之行為；公職人員亦依法有迴避及不得假藉職務上之權力、機會或方法圖其本人及其關係人利益之義務，違反者應受處罰（公務員服務法第五條、第六條；利益衝突迴避法第六條、第七條、第十四條、第十六條至第十八條；行政程序法第三十二條規定參照）。而公職人員之關係人因未具有公職人員身分，並無上開迴避或禁止圖利之義務可言。故國家對公職人員之要求自應較公職人員之關係人為高。」加上關係人受到限制的是工作權，而不只如公職人員僅有財產權和契約自由，因此即使公平交易同受前述採購法制的保障，本解釋僅就關係人部分認定已屬過苛而要求檢討修正，在基本權與公共利益的權衡上不能說有何不妥。事實上，這樣的規定已經剝奪了非公職人員的關係人與機關為所有相關交易的機會，其可能造成過苛的絕對不以前述因排除關係人參與而形成少數人壟斷該交易的情形為限，在關係人的主要交易機會即在該機關採購項目的情形，其結果實與逐出市場無異，對其工作權的侵害更有過之。因此在作比例原則的審查時，必須更深入考量的，恐怕是立法者把關係人放進交易限制的特別用意。在參考了許多國家陽光法案所制定的本法各種行為規範中，以這種「罪及妻孥」方式，使一人成為高官（即依該法第二條「限於公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員」），關係人（該法第三條所列舉範圍）全都掃入交易限制對象者，並不多見，實為代表民意的立法委員的創新建制，其所以能在黨政協商過程中通過，可以推論應該反映了當時相當高漲的民意。這裡值得思考的正是：本院在行使憲法付託的違憲審查職能時，應該如何面對這樣高漲的民意？在必須作「抗多數決」的思考時，本院操作的比例原則只能容許一種靜態的標準，或者考量多元多變的社會，應該還可以有一種動態的標準，不僅藉此大幅降低司法與多數民意之間的衝突，而且如果操作得當，從長期觀點還可使基本權和公共利益的權衡得到更大綜效？ 此一討論的價值，在許多公共議題上都已不時展現，也就是當需要處理的社會問題有其文化基礎或其他「冰凍三尺，非一日之寒」的結構性格時，比如貪瀆、酒駕、刀械、毒品、污染等，改革措施的選擇幾乎都會達到「非過正不足以矯枉」的程度，換言之，當社會因為一而再的教訓而開始痛定思痛時，常常就會在民意加碼下，選擇一個比在「正常」社會採用的一般文明標準更激烈的手段，而以連根拔起的方式去改變造成這些行為滋長的既有文化。此時護衛基本權的司法者真正要審慎面對的，還不是所謂民氣可畏的「政治」計算，而是憲法是否容許立法者保有這樣因時制宜的彈性，一種長期觀點更能解決問題的選擇？或者司法審查只能以一種靜態的文明標準去制衡政治部門，防止政治部門的暴衝，是司法審查者唯一的顧慮？本案涉及的、看起來對於關係人確實已屬過度的工作權限制，背後要對付的，很清楚的就是台灣長期存在的「有關係就沒關係」、「八仙過海各顯神通」的政治文化，即使在立法當時，利益輸送、官商勾結的行為早已因為普遍不容於公民意識而不再明目張膽，但個案的不斷曝光，特別是行政監督往往鞭長莫及的地方，仍顯示此一文化的根深蒂固，立法者會有矯枉過正、長痛不如短痛的思考，實不難理解。 |
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