大法官解釋 釋字第716號 |
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| 公佈日期：2013/12/27 |
| 解釋爭點 |
| 利益衝突迴避法禁公職人員及關係人與有關機關交易，違者罰交易行為金額一至三倍，違憲？ |
| （三）契約自由之保護與「個人自主發展」、「個人人格發展」及「實現自我」關聯性甚低：本院以「個人自主發展」、「個人人格發展」及「實現自我」作為憲法上權利之論述基礎時，常係在強調某項憲法權利之重要性。例如釋字第五Ｏ九號解釋提及「言論自由為人民之基本權利，憲法第十一條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我」、釋字第六一七號解釋提及「憲法第十一條保障人民之言論及出版自由，旨在確保意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及實現自我之機會」、釋字第六四四號及第六七八號解釋提及「言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制」、釋字第六Ｏ三號提及「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整」，均涉及言論自由、出版自由、隱私權等受憲法保障之重要權利。本院前述釋字第五七六號、第五八Ｏ號、第六Ｏ二號解釋在論述契約自由時雖亦引用「個人自主發展」、「個人人格發展」及「實現自我」為理由，然如前所述，以法律限制契約自由（以保障弱勢或避免不公平不合理之情形），常有較高的正當性；相對而言，以法律限制言論自由、出版自由及隱私權，其正當性往往較低。以同樣之「個人自主發展」、「個人人格發展」及「實現自我」為理由，論述受憲法保障程度差異甚大之權利，甚有疑問。更何況，契約自由原則多適用於人民之經濟活動，且其活動常屬以追求利潤為唯一或主要目標之營利性質；此種情形與個人自主或其人格之形塑、實現、發展等，關聯性較低；以此等理由支持契約自由原則，亦有論理上之疑義。 （四）契約自由不應與憲法第十五條對財產權之保護加以連結：多數意見及前述釋字第五七六號、第五八Ｏ號、第六Ｏ二號解釋之主要見解之一在於契約自由如涉及財產之處分，應為憲法第十五條所保障。本席認為，此種論述相當混淆。其一，處分財產之權利，屬於憲法第十五條保護財產權之範圍；然憲法第十五條係保護財產權及其處分權本身，此與契約自由係屬二事。其二，因契約產生之權利（債權）應屬於憲法第十五條保護之財產權；然其權利係因「契約」而產生，並非因「契約自由」而產生；蓋在契約自由受法律限制之情形下所簽訂之契約，仍產生契約上權利，且該權利仍受憲法財產權之保障。其三，如前所述，契約自由受法律限制，常有相當高的正當性（例如為保護弱勢或為維護交易秩序之公平性及合理性而對契約自由加以限制，即有甚高的正當性）；相對而言，對財產權之限制雖可能有其正當性（例如國家為公益目的，在給予補償之前提下對私有財產加以徵收），然其限制絕無可能如對契約自由所設限制，廣泛獲得憲法上正當性之支持。如將契約自由與財產權保護連結，將產生二者受憲法保障的程度相同之涵義；其結果將使限制契約自由之正當化事由（為保護弱勢或交易秩序之公平合理，而得剝奪人民之契約自由）適用於限制人民財產權之情形（為保護弱勢或交易秩序之公平合理，而得剝奪人民之財產權）；其不合理，甚為明顯。 二、系爭規定二所侵害之權利不限於財產權 （一）多數意見以系爭規定一禁止公職人員及其關係人與機關交易之規定，就公職人員而言，涉及其財產權及契約自由之限制；就關係人而言，則涉及其工作權、財產權及其內涵之營業自由暨契約自由之限制（見本號解釋文第一段及解釋理由書第二段）。然其在論述系爭規定二時，則僅認其違反憲法第十五條保障人民財產權之意旨（見本號解釋文第二段及解釋理由書第七段）。 （二）本席認為，系爭規定二所侵害者不限於人民財產權；其侵害之範圍應與系爭規定一所侵害者相同，包括公職人員之財產權與契約自由，以及關係人之工作權、財產權及其內涵之營業自由與契約自由。蓋系爭規定二系在處罰違反系爭規定一之公職人員及其關係人，其目的及作用不僅在課處違規交易金額一倍至三倍之罰鍰，使違反系爭規定一之公職人員及其關係人遭受財產上損失，更係在嚇阻或防止公職人員及其關係人與機關進行系爭規定一所禁止之交易行為。公職人員及其關係人由於系爭規定二之處罰規定而被限制參與系爭規定一所禁止之買賣、租賃、承攬等交易行為，其所涉及或侵害之憲法上權利，與系爭規定一所涉及者自應完全相同，包括公職人員之財產權與契約自由，以及關係人之工作權、財產權及其內涵之營業自由與契約自由。 三、系爭規定二所造成過苛之情形 （一）多數意見認為，「系爭規定二處違規交易行為金額一倍至三倍之罰鍰，固已預留視違規情節輕重而予處罰之裁量範圍，惟交易行為金額通常遠高甚或數倍於交易行為所得利益，例如於重大工程之交易，其交易金額往往甚鉅，縱然處最低度交易金額一倍之罰鍰，違規者恐無力負擔。系爭規定二可能造成個案顯然過苛之處罰」（見本號解釋理由書第七段）。本席贊同系爭規定二可能造成個案顯然過苛之處罰，故應設適當之調整機制。然多數意見舉「重大工程之交易，其交易金額往往甚鉅」為例，本席認有進一步說明之必要。 （二）由於多數意見僅以「例如」之方式描述個案顯然過苛之情形，故其所舉之例，不應成為限制將來修法方向之條件。立法者應以實質上是否造成個案過苛之情形做為建立調整機制之準據。其一，工程是否「重大」，甚難合理界定；故工程重大與否，不應為調整機制之標準；規模非「重大」之工程（例如一百萬以內之工程案），處以交易金額一倍至三倍之罰鍰，恐亦有造成個案過苛之可能。其二，「非工程」之案件，處以系爭規定二之罰鍰，顯亦有可能造成個案過苛之情形（本席甚難想像非工程之買賣、租賃、承攬，在決定罰鍰有無過苛時，與工程交易有何本質上差異）。其三，「交易金額是否甚鉅」，亦不應為唯一之標準；蓋如前所述，就金額較小之交易，處違規者一倍至三倍之罰鍰，亦有造成個案過苛之可能。其四，「違規者恐無力負擔」之標準固然得為決定個案是否過苛之重要衡量因素，然其亦不應為唯一因素；違規情節（包括其交易是否確實造成不公平競爭、不當利益輸送、貪汙舞弊等），亦應納入將來修法考量，始符合「個案過苛」之本旨。 |
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