大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 故德國課予土地所有人之狀態責任，也引進「期待可能性」之理念，若土地所有權人必須承擔全額整治費用不具有「期待可能性」時，即應減輕其承擔之額度，其他部分由「公力」加以承擔。故土地所有權人有無預知負擔的風險時，應該由主管機關在個案來予以判斷，行政法院亦可加以審查，主管機關有無善盡此責任也德國聯邦土壤保護法的立法模式，針對立法時已經存在的污染事件，也有處理的必要。雖然該法未有明文規定溯及既往的效力，惟條文意旨明白地承認，只要污染的狀態沒有清除，即有依該法負起清償的責任。易言之，不在於污染行為終了與否，端視污染狀況是否清除。 德國的立法很容易被認為乃是「不純粹之溯及」。德國法院也常持此見解。然應注意的是：德國立法乃明確地將該法實行前的污染行為人課予整治義務，但對該些先前污染行為人並非意外，因為該法具有聯邦法的位階，雖然遲至一九九八年才制定。但是各邦的警察法（環保法）早有對土壤污染人的整治義務，有了明白規定，因此在聯邦法制定後只是全國一致的新規定，至於原來土壤污染人依據邦法的整治義務，並未隨者新法的制定而消滅。因此依據警察法的一般原則，該些行為人的整治義務依據存續下來，故沒有所謂產生溯及效果的問題。當然法院也認定這種立法具有溯及性乃有絕對重大之公益，因此可以獲得合憲性的支持[22]。 這和我國明白地規定溯及既往是有完全不同的情況，也因此直接用德國聯邦土壤保護法的法理，來論究我國之透過土污法立法，來增加原污染行為人所未有的法律義務，兩者情形完全不同，此差異性也見諸於主管機關所委託之研究計畫結論之中，並作為區分兩國法制差異之處以及我國不採取德國制度，可能產生的問題也[23]。因此德國法制兼採行為責任制與狀態責任制，但重心仍然置於狀態責任制之上（日本在二ＯＯ三年實施之土壤對策法亦採此制度），對於土地所有權人的整治義務，且規定有減輕的條款。另外既然針對舊有之污染也是該法的主要規範對象，因此該法也特別針對行為人與狀態責任人權利的分際有詳細規定。例如該法第若由主管機關為整治責任，或狀態責任人支付整治費用後，而後得知行為責任人時，則有長達三十年的償還請求權（同法第二十四條二項）。而不是依照民法較短的請求權時效，顯示出德國法是採取「實事求是」方式來整治長久的污染問題[24]。 3.拼湊制：我國的立法模式，雖然外觀上大致上採行美國的制度（包括設置整治基金，以及名似實不像的所謂「潛在污染人」），但特別強調「肇事者負責」（污染者付費原則）採行溯及既往的規範模式。乍看之下，頗符合德國的立法模式，專以消除「立法時的污染狀況」，為立法目的。在法律合憲性解釋上，也掉入了「污染者本應有繼續清除污染源的窠臼」，這也是本號解釋多數意見的立論。然而卻忘了：德國之所以有此規定，乃是其法令早已周全的規範污染行為人之整治清除責任，我國環保法規發展之時間尚晚，而警察法規又未發展到規範企業之環保責任程度。以致於行為時及行為終了後，並未有完善的整治義務。因此活生生套用德國模式，便產生水土不服之症。 而德國甚將整治之主力至於狀態責任者（所有權人）之上，又不許概括繼承者其責任，因此可以永遠找到積極承擔整治責任者。再輔以比例原則的適用，可以必要時由公力來分擔整治費用，讓本法能夠有效的達成整治目的。 我國將整治責任集中在污染行為人之上，且回溯課予整治義務，可謂「暢快淋漓」，讓污染人好好承擔責任。然而雖承繼美國法嚴格責任與溯及責任，但一則未採取美國法制之考慮到污染時間久遠，查證不易，故有特設「推定」實施污染行為之「潛在污染人」，讓責任分擔更為可行；其次又針對可能的「無責性」，而特定了具有信賴保護性質的減輕與免責條款，讓衡平原則能夠實踐。 反觀我國法制拼湊立法，「師其形，而未師其意」，造成了只向污染行為人課其責任，而仿美制成立的「潛在污染人」—即德制的狀態責任人，卻沒有整治義務。結果我國的土壤污染防治極容易變成「負責者難尋」或無力整治，而將爛攤子丟給國家社會來承擔[25]。 至於仿效超級基金成立的整治基金，更沒有想要成為積極承擔整治義務的要角，而扮演補助性的角色，難怪成立十餘年僅有極少數的案例也。故變成「畫虎不成反類犬」的「非超級基金」之角色也[26]。對如此的立法模式，其能否提供最大能量的整治功能實在難以樂觀看待，且責任單單交由未必具有整治能力，原污染行為人來承擔，多數意見還認為此種立法選擇乃是「符合社會正義、增進經濟效率及維護國家財政」，恐怕未免過譽也。 |
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