大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| （四）似乎忽視了我國環保法制化乃新進之產物 多數意見提出的「非法論」能夠站的住的條件，也有賴於相關法規的完善，舉凡涉及可能造成污染設備的許可要件、制定污染的標準、義務人能夠採行來避免承擔法律責任的規定⋯⋯等均有完善法規範可資遵循，方符合法治國家之常態。 然而我國的環保法規卻是所有法律類型中，發展最慢的一環，自如水污染防治法與廢棄物清理法雖在民國六十三年已制定，然而攸關事業污染源的最重要的「流放水標準」直到民國七十六年才公布實施。至於「有害事業廢棄物認定標準」，遲至民國七十六年公布；「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」也在民國七十八年方才公布[8]。 上述能確實管制污染源的法規命令，都已經在我國進行工業化、達成經濟奇蹟後才制定，易言之，許多造成污染的事業，在行為時都沒有上述的法規可資遵循，何來預見其法律後果之可能。這也是我國發展工業當時，採取低密度的環保標準，不僅污染標準採形式主義、執法也以寬鬆方式為之，簡而言之，是以「經濟優先一切」，作為國家發展方向[9]。 故多數意見提出的「非法論」，似乎以現今的法規環境與標準，來要求多年前的事實與行為之準則，是否有「法制時空錯置」之疑？ 三、土地污染現狀處理的立法例—行為責任制或狀態責任制的抉擇？ 本號解釋多數意見再三認定，系爭規定課予法律實行前污染行為人應當承擔起新法所規定的各樣整治義務，乃因行為人1.其污染行為所造成的後果，繼續存在而未消除；2.該污染狀態於新法實施前，由污染行為人之「非法行為」所造成，應而無值得信賴保護的問題。且整治義務之課予有「避免污染擴大及除去之整治等相關義務，以防止或減輕污染對國民健康及環境之危害」之目的（參見解釋理由書第一段），同時只課予污染行為人整治義務，而不考慮應由土地所有權人承擔（而後再向應負起污染責任之行為人行使求償權），或是因為時間久遠、求證不易而考慮由「公力」（例如政府或基金會）分擔的可能性，本號解釋所持立論如下：「對施行前之污染行為人若不命其就現存污染狀況負整治責任，該污染狀況之危害，勢必由其他人或國家負擔，有違經濟效率及社會正義，並衝擊國家財政。是系爭規定明定施行前之污染行為人負整治責任，以妥善有效處理土壤及地下水污染問題，而又無其他侵害較小之手段可產生相同效果，自應認系爭規定係達成前述立法目的之必要手段」（解釋理由書第四段），顯示出多數意見認定：惟有由污染行為人獨立擔負起整治義務，方能妥善達到整治污染之目的，並符合最大公共利益（例如符合經濟效率、減少國庫支出及達成社會正義）在此涉及國家對一個客觀存在的狀態，採行立法的因應措施時，是否在「功能性考量」（最能達到目的的方法）上，還需有其他考量之因素乎？由上述多數意見對系爭規定的合憲性立論，顯然認定對於「污染現狀」的整治，只能採取由行為人負責，且可溯及產生整治義務的責任制，為唯一的選擇。 這種對特殊狀態所因應的立法措施，是否只有「立法裁量的萎縮至零」單一選項？恐怕仍值得斟酌也。首先吾人可先由立法學上針對這種型態的立法行為—即所謂的「措施法」談起。 （一）措施法的運用 這是一種雖然少見，但也稱不上稀奇的立法方式，乃立法者對於立法當時已存的現象（狀態），提出整治與因應的措施。這種針對某種已存在的狀態所採行的立法措施，公法上稱為「措施法」（Maßnahmegesetz）[10]，直接針對已發生的事實（即存在的待規範狀態）為立法規範，和一般法律是以未來將可能產生的案例作為規範，迥然不同，故是一種類似「個案法律」（Einzelfallgesetz）性質的立法模式。 針對既存事實的因應立法，例如我國因應九二一大地震所制定的「九二一震災重建暫行條例」及針對民國九十三年三月總統大選發生槍擊案，立法院通過的「三一九槍擊案真相調查委員會組織條例」，都是典型的例子。 措施法顯現的特色在於，立法者此時將立法與行政的角色集中在一起。本來一般的立法行為是立法者藉由制定抽象的方法與執行之要件，讓行政機關能在具體事件中，採行特定的行為。然在措施法的情形，則直接由立法者決定解決的方式，因為待解決的事實已然發生，且待規範的狀態已繼續存在，故措施法的特色為「功能取向」為主要的著眼點，以最大程度的「為求事功」作為立法目的[11]。 既然措施法的特色來顯現在「目的與手段一致性」上，也是權宜之計，立法者為此判斷時，很可能已可推測到適用法律的對象，故自然容易產生濫權而侵害國家的法治原則與基本人權，必須以最嚴格的方式予以檢驗有無侵犯平等權及比例原則，釋憲制度便是最後的把關者[12]。再加上若有法律溯及既往的疑慮時，更應在公共利益與比例原則的檢驗上，強化審查密度[13]。 立法者唯有在涉及重大公益，且手段上非採行例外的措施性立法不可時，方有容許的空間，同時這也是第一道門檻；其次在手段上面臨必須採行溯及既往的立法模式時，更應通過嚴格的公共利益與比例原則的檢驗後，方可為之。是為第二道門檻。 |
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