大法官解釋 釋字第710號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？ 強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？ |
| 一、本號解釋的意義 1.「經許可合法入境」之大陸地區人民遭受「強制出境」處分時，亦有憲法上正當法律程序之保障 本院釋字第七Ｏ八號解釋確立：對受驅逐出國處分之外國人為「暫時收容」之處分時，須給予「即時之司法救濟」，始符合憲法第八條第一項有關剝奪人身自由之正當法律程序要求[11]。本號解釋則參酌國際人權規範[12]更進一步確立：在兩岸分治之現況下，大陸地區人民雖無自由進入臺灣地區之權利，[13] 然「經許可合法入境」[14]之大陸地區人民，其遷徙之自由原則上即應受憲法保障。亦即，除因危害國家安全或社會秩序而須為急速處分者外，強制「經許可合法入境之大陸[15] 。前揭兩岸關係條例第十八條第一項「得逕行強制出境」之規定，對於「經許可合法入境」之大陸地區人民，未給予「申辯之機會」，即得逕行強制出境之部分，違反憲法正當法律程序原則，不符憲法第十條保障遷徙自由之意旨，爰被宣告定期失效（應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力）。 2.強制大陸地區人民出境前，「得暫予收容」之規定，除應符合「程序正當」之要求外，並應具備「實質正當」 關於系爭兩岸關係條例第十八條第二項（對受強制出境處分之大陸地區人民，「得暫予收容」）之規定，本號解釋一方面賡續本院釋字第七Ｏ八號解釋所確立之「程序正當」要求，包括：治安機關為迅速將受強制出境之大陸地區人民遣送出境之目的，固得於合理之遣送作業期間內，作成暫時收容之處分（無法官保留原則之適用），但仍應以書面告知受收容人暫時收容之原因及不服之救濟方法，並通知其所指定在臺之親友或有關機關；受收容人一經表示不服，或要求由法院審查決定是否予以收容者，暫時收容機關應即於二十四小時內移送法院迅速裁定是否收容；暫時收容期間屆滿前，未能遣送出境者，暫時收容機關並應主動移送法院迅速裁定是否續予收容。他方面，本號解釋更進一步明確宣示系爭（得暫予收容）規定之內容更應符合「實質正當」要求，包括：暫予收容之事由須能顯示其應限於「非暫予收容顯難強制出境者，始得暫予收容」之意旨（法律明確性原則）；暫予收容之期間應予明定，以免導致受收容人身體自由遭受過度剝奪（比例原則）。系爭規定因不符「程序正當」與「實質正當」之要求，本解釋乃宣告：相關機關應自本解釋公布之日起二年內，依本解釋之意旨，以法律或法律具體明確授權之命令規定得暫予收容之具體事由，並以法律規定執行遣送所需合理作業期間、合理之暫予收容期間及相應之正當法律程序。屆期未完成者，前揭兩岸關係條例第十八條第二項關於「得暫予收容」部分失其效力。應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。 3.三件系爭子法實際皆被判定為違憲 面對兩岸關係條例廣泛之概括授權所衍生之「依命令行政」的現象，本號解釋針對系爭三件子法實質上均肯認聲請人之違憲主張，僅表述方式略有不同。析言之，為尊重行政機關之行政立法權，並為謀求大法官之最大共識，多數意見首先關於施行細則第十五條就兩岸條例第十八條第一項第一款所謂「未經許可入境」所為之闡釋，採取「限縮解釋」之方法—釋示所謂「未經許可入境」乃指「以自始非法之方法入境臺灣地區」而言；準此，本案聲請人自非所謂「未經許可入境」者。其次，關於「面談管理辦法」第十條第三款，多數意見亦採取限縮解釋方法—釋示所謂「說詞有重大瑕疵」乃指「有事實足認申請人與依親對象間，自始即為通謀虛偽結婚，惟治安機關一時未察，而核發入境許可者」而言；準此，本案聲請人偽造文書部分既經不起訴處分確定，除非另有其他證據，自不構成所謂「自始即為通謀虛偽結婚」之情形。是知上述限縮解釋，實際上乃宣告：前此實務上過度擴張之解釋已「部分違憲」。此一意旨由解釋理由書第四段與第五段所謂：前揭系爭規定「就此」而言，與法律保留原則尚無違背，不難窺知。 再次，關於「強制出境辦法」第五條因為沒有「限縮解釋」的空間，多數意見乃明確宣告其違憲：兩岸關係條例第十八條第六項（九十八年七月一日修正公布改列第七項）僅授權內政部訂定強制出境辦法及收容處所之設置及管理辦法，並未明確授權主管機關以強制出境辦法補充規定「得暫予收容之事由」。前揭強制出境辦法第五條之規定未經法律明確授權，牴觸法律保留原則，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。 二、本號解釋未竟之功 本號解釋固已確立：對「經許可合法入境」之大陸地區人民，為「強制出境」處分前，應遵循憲法上之正當法律程序。惟，關於此一正當法律程序之內涵，多數意見僅同意給予擬受強制出境處分人「申辯之機會」，而未能進一步宣示：「擬受強制出境處分人並應有訴願之機會；且於訴願決定前，原強制出境處分原則上應暫時停止執行」，不無遺憾。蓋現制下，行政處分原則上並不因處分相對人提起訴願而暫停執行[16]；惟遷徙自由（屬廣義之人身自由[17]）之剝奪往往產生難以回復之損害[18]，且訴願決定作成前，擬受強制出境處分人通常已遭強制出境。是僅許「經許可合法入境」而受「強制出境」處分之大陸地區人民，得向原處分機關「申辯」，實務上恐難發揮保障人權之功能。尤其，強制經許可合法入境之大陸配偶出境，影響人民之婚姻及家庭關係至鉅，更應給予「提起訴願」且「暫停執行原（強制出境）處分」之保障才是。 其次，司法院大法官囿於現制僅得從事「抽象釋憲」——就確定終局判決所適用之「法規」本身是否合憲進行審查，而無從審查確定終局裁判關於系爭法規之解釋與適用是否違憲，致憲法解釋難以發揮個案救濟之功能。本件解釋針對系爭兩岸關係條例第十八條第一項（得逕行強制出境）及第二項（強制出境前，得暫予收容），以及強制出境辦法第五條（關於強制出境前，得暫予收容之事由規定），雖已勉力宣告違憲，並使限期失效，然無權進一步宣告本案確定終局裁判適用法規違憲，並廢棄之。本案聲請人能否依據本號解釋聲請再審，最終獲得救濟，誠屬難測[19]然，法官當以保護人權為天職，一如軍人當以保家衛國為天職，本案聲請人既因違憲之法規，而遭「收容」（剝奪人身自由），並被迫拆散婚姻家庭達126日，法官焉能（何忍）視若無睹？！本件解釋益見建立類似德國「憲法訴願制度」（Verfassungsbeschwerde）之必要。 末需一言者，相關機關依本號解釋意旨進行後續修法時，應特別注意本號解釋再三強調：「非暫予收容顯難強制出境」乃「暫予收容」之「實質正當」要件。切莫誤會以為只需規定移送法官裁定暫予收容（即履行最高標準之「程序正當」要求），即無須明定得暫予收容之「事由」[20] 本件解釋歷經三個多月審查，稿經十易始成，為本席到司法院服務以來所僅見。衷心祈願：法官所思所見，首先是（且主要是）「人」，而後才是「什麼人」（台灣人民、大陸人民、外國人民⋯⋯）。 |
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