大法官解釋 釋字第710號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？ 強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？ |
| 三、「未經許可入境」究係何意？—將錯就錯的含混解釋 （一）施行細則的內容分析 本案爭議的另一個重點為：施行細則十五條之規定是否超越母法（兩岸關係條例）的限制。按母法（兩岸關係條例第十八條第一項）系爭規定：「未經許可入境者，治安機關得逕行強制出境。」為此，施行細則第十五條規定：「本條例第十八條第一項第一款所定未經許可入境者，包括持偽造、變造之護照、旅行證或其他相類之證書、有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可或以其他非法之方法入境者在內。」 仔細分析可知，施行細則第十五條對「母法」的詮釋，包括三種情況都可列為「未經許可入境」：1.持偽造、變造之護照、旅行證或其他相類之證書；2.有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可；3.以其他非法之方法入境。 上述三種規定，1.及3.的情況比較單純，不生疑義。惟1.的情形，當專指「持用虛偽證件入臺」而言。至於聲請人使用其他偽造的證件，例如學歷或結婚證書，用以申請入境，獲得有關機關許可時，則不在此列。此種情形應劃入3.情形。故3.乃概括說明凡使用非法入境，例如偷渡雖為最常見之方式，但也包括使用偽造證件，獲得合法的入境許可在內。此為法條文義解釋之當然也。 依此解釋，上述2.要件顯然是多餘。但施行細則特別將之列出是否有「心中盤算」的用意？2.要件賦予了行政機關可以自行決定對於虛偽通謀結婚者，左手可以行使撤銷權；右手可以行使廢止權，似乎不必介意當時入臺許可是合法與否，可以由行政機關「以理由決定方法」。 這裡觸及到了行政法理最重要的一環：撤銷權與廢止權的基本原則。依行政法理，只有撤銷能夠產生溯及失效的效力，因為撤銷乃對違法行政處分而言（行政程序法第一百一十八條）；而廢止則是針對合法行政處分，只能產生事後失效的效力（行政程序法第一百二十五條）。兩者涇渭分明。如今細則將廢止與撤銷的行使皆能產生溯及失效，施行細則即是有「夾帶過關」之嫌疑！ 此外，必須強調撤銷權的行使乃在解除「違法」行政處分的效力，且此違法處分是「自始即屬違法」，例如依據當事人提供虛偽的資訊、接受賄賂及行政機關依據錯誤的法規所做成。在許多情況是行政機關「一時不察」，而做出違法的決定，其違法導致撤銷的理由是「自始存在」為其特色。 反之，如果並未如上述自始即以虛偽資訊獲得入臺許可，而是入臺後產生其他違法事由而肇致入臺許可被註銷，此時唯有行使廢止權一途，但此廢止效力不及於之前已合法入臺之事實，故不能視為「自始非法入境」。 按所謂的虛偽結婚，其實都是「自始犯」[4]，如果大陸配偶來臺團聚，是以提供偽造之結婚證件獲得入臺許可，行政機關可援引3.的要件行使撤銷權並無疑義，也是撤銷行政處分常態，可將入臺者視同「自始非法入境」。反之，大陸配偶雖有結婚之形式，以真實證件取得合法之入臺許可，事後果真被證明為虛偽婚姻，行政機關仍否可援引3.的要件行使撤銷權？亦或是直接由2.「有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可」的要件行使撤銷或廢止權？以行政法理而言，此情形既然是虛偽婚姻，則其持之結婚文件，不論是真實文件或偽造，都是為不法之目的，應當成是虛偽文件，即可援引3.的要件行使撤銷權。 但顯然的，施行細則第十五條不循上述的撤銷權行使之理由，反而在通謀虛偽結婚之情形，為主管機關量身訂做，開創一個新的便宜處理方式—「左右開弓」：無庸區分撤銷或廢止處分的不同特性，也不分違法理由應有「自始」或「嗣後」之分，一律將之列為行政機關可以行使的選項，從而導出了行政機關視之為「自始非法入境」而予以遣返。 （二）實務上的操作？—問題「病灶」的來源 施行細則此種給予行政機關便宜行事的「尚方寶劍」，使得現行法規上也將此種撤銷權與廢止權混用，一律溯及產生失效的效果，視為平常。 這個問題產生的「病灶」，主要是1.兩岸關係條例制訂於民國八十一年七月三十一日，當時國家剛剛終止動員戡亂時期臨時條款，才一年有餘，整體法治建設才剛上軌道，對於行政法理的認識仍極粗淺，當初行政法及行政訴訟制度對於廢止與撤銷權的理解仍極模糊，才會將兩種權力混用；2.行政程序法雖然在民國八十八年二月三日制訂公布後，已經將行政處分廢止與撤銷概念嚴格區分，該法特別留有接近兩年的生效期，即欲使各相關法律有重新整理其條文，以配合行政程序法制訂之初衷。但兩岸關係條例及相關法規，與行政程序法先進的理念不符之處甚多，有關機關不思努力重整其牴觸之處，反而採取「眼不見為淨」之「一刀割除」的措施：此即為民國九十二年十二月二十九日增訂九十五條之三，排除行政程序法適用的立法動因。 此病灶產生後，實務上如水銀洩地，不可收拾將「嗣後」產生的不法行為，也可造成溯及許可失效的後果。例如依據現行「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」第十四條、第十五條都是關於大陸地區人民申請來臺依親居留不予許可的規定，以及已許可後可撤銷或廢止之情形。 例如有危害國家安全或社會安定之虞、喪失大陸地區人民身分（第十四條）；有犯罪或妨礙風化之行為，施用毒品、從事與申請原因不符之活動、曾有行方不明記錄兩次或一次達三個月以上⋯⋯等（第十五條），都屬於合法入境臺灣後，「嗣後」才產生的事由，主管機關得行使撤銷或廢止居留許可之權限。（三）多數意見提出的「自始非法論」的功效何在？ 對於施行細則第十五條規定，「特設」了一個認定為未經許可入境的要件—有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可，而又混淆了撤銷與廢止的法理，是否違反了法律保留原則？多數意見採取否認立場。 按多數意見的立論（見解釋理由書第四段）認為，施行細則第十五條之規定旨在闡明「非經許可入境」，乃指自始以非法之方法入境臺灣地區而言。易言之，本號解釋多數意見立論乃採「自始非法論」。即被撤銷或廢止入境許可的原因，乃是自入境臺灣地區開始時即屬非法而言。 這個「自始非法論」是否有任何澄清疑慮的功能？本席甚表懷疑：1.所謂的「自始非法論」，當是以整個入臺的程序以觀，可推論到自始非法。而所謂的「自始非法」，正是撤銷權行使的對象，而非廢止權行使的對象，依行政程序法的規定，乃簡單至明之理。特別是虛偽婚姻都是自始犯，無庸強調強調是否自始非法也。故此「自始非法論」似乎了無新意。2.既然多數意見強調了自始非法，方足符合母法的授權而無逾越之嫌，即應勇敢的將「廢止權」的行使宣告為牴觸母法，然而多數意見反而贊同「廢止權」仍可併存於該施行細則之中，豈非矛盾之至？3.本爭議乃是就當時入臺時為合法入境，嗣後被行政機關於會談時被判定為虛偽結婚，但依多數意見提出的自始非法論，這種入臺許應當非屬於「自始無效」之入境，從而行政機關不得於判定為虛偽婚姻後，否認其合法入臺許可，故應給予申辯機會後，方能遣送出境乎？但結論剛好想反。因此，多數意見所提出的判斷標準無助於解決虛偽結婚所涉及的當初合法的入境許可如何轉變為自始非法的判斷過程！是否矛盾備至？ |
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