大法官解釋 釋字第710號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？ 強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？ |
| 四、所謂「合法入境」（「合法身處於臺灣地區」）之大陸地區人民： （一）前述ICCPR第十二條與第十三條所稱「合法身處於」（lawfully within; lawfully in）一國境內之概念與範圍，依聯合國人權委員會針對ICCPR所公布之第二十七號一般意見（General Comment 27）所示，應由各國國內法定之。[5]亦即一國立法者應有相當的立法裁量空間，以決定何種情形屬於合法身處於該國境內之情形。另針對ICCPR所公布之第十五號一般意見另規定：「一旦外國人被允許進入一國領域，渠等應得享有本公約所列之權利。」[6]亦即，倘某外國人已經被允許進入一國領域，其應已經符合合法身處該國之要件。 （二）多數意見以大陸地區人民「形式上」經主管機關許可，且已合法入境臺灣地區，其遷徙自由原則上即應受憲法保障（見本號解釋理由書第二段）。其係以入境時形式上有無經主管機關許可進入臺灣地區，作為是否享有憲法遷徙自由保障之標準。亦即入境時形式上有獲入境許可，縱入境後該許可遭撤銷，其仍享有正當權利之保障。此項意旨對當事人保護較週，且較與第十五號一般意見所規定「一旦外國人被允許進入一國領域，渠等應得享有本公約所列之權利」之精神相符。本席敬表同意。 參、有關大陸地區人民之強制收容部分 一、強制收容事由之訂定應屬國會保留之事項： （一）本件涉及強制收容大陸地區人民之條文有二：兩岸關係條例第十八條第二項規定：「前項大陸地區人民，於強制出境前，得暫予收容」。另八十八年十月二十七日訂定發布之大陸地區人民及香港澳門居民強制出境處理辦法（下稱強制出境辦法）第五條規定：「強制出境前，有下列情形之一者，得暫予收容：一、前條第二項各款所定情形。二、因天災或航空器、船舶故障，不能依規定強制出境者。三、得逕行強制出境之大陸地區人民、香港或澳門居民，無大陸地區、香港、澳門或第三國家旅行證件者。四、其他因故不能立即強制出境者。」（九十九年三月二十四日修正改列為第六條：「執行大陸地區人民、香港或澳門居民強制出境前，有下列情形之一者，得暫予收容：一、因天災或航空器、船舶故障，不能依規定強制出境。二、得逕行強制出境之大陸地區人民、香港或澳門居民，無大陸地區、香港、澳門或第三國家旅行證件。三、其他因故不能立即強制出境。」） （二）就兩岸關係條例第十八條第二項部分，多數意見認收容措施為對人民身體自由之剝奪，暫予收容之事由應以法律直接規定或以法律具體明確授權之命令定之（見本號解釋理由書第三段）。就強制出境辦法第五條（即修正後之現行第六條）部分，多數意見認為兩岸關係條例第十八條第六項僅授權主管機關內政部訂定強制出境辦法及收容處所之設置及管理辦法，而未明確授權主管機關以前揭強制出境辦法規定得暫予收容之事由，故牴觸法律保留原則（見本號解釋理由書第六段）。本席對多數意見認該等規定牴觸法律保留原則之結論，敬表同意。然暫予收容之事由，事關何種情形下大陸地區人民之人身自由將受剝奪，屬於極為重大之事項。多數意見認為得以法律明確授權之行政命令予以規範（廣義的法律保留）。本席認有重大疑義；強制收容之事由實應採國會保留為是（狹義的法律保留）。 （三）蓋本院釋字第五五九號解釋針對涉及人身自由事項是否應有國會保留（亦即僅得以法律規定，而不得以法律授權之行政命令規定）之適用，曾揭示謂：「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。惟法律本身若已就人身之處置為明文之規定者，應非不得以法律具體明確之授權委由主管機關執行之。至主管機關依法律概括授權所發布之命令若僅屬細節性、技術性之次要事項者，並非法所不許。」換言之，在涉及限制人身自由之事項，得以法律授權之行政命令定之者，僅有兩種情形：其一，僅係授權主管機關執行法律明文之處置規定者（但須有具體明確之法律授權）；其二，僅屬於細節性或技術性之次要事項者（此部分得以概括之方式授權）。由於收容本身為嚴重剝奪人身自由之國家行 為，其在何種情形與條件下得以收容，絕非單純屬於執行法律所定處置規定之事項；且該等收容之事由，將決定大陸地區人民是否在一定期間內喪失人身自由，自更非細節性或技術性之次要事項。故收容之事由與條件，應無以法律授權行政機關以發布命令之方式訂定之餘地。本席對多數意見所認得以法律明確授權之行政命令，訂定收容之事由，未敢認同。 二、「合理遣送作業期間」之重大疑慮： （一）本院釋字第七Ｏ八號解釋針對收容外國人以便遣送其出境之程序，曾創設十五日之遣送「合理作業期間」之概念（在此期間內，主管機關並不主動將收容案件移送法院裁定；但在該期間內，收容人仍得聲請法院審查收容之決定）（見該號解釋理由書第三段）。本席於該號解釋所提出之意見書表示「多數意見雖將此十五日期間定為將來為此修改法律時立法之『上限』；然本解釋不啻開立空白支票，使立法機關得以立法方式賦予行政機關自行決定限制外國人人身自由長達十五日之權，而無須由法院決定。多數意見雖以『暫時』收容稱之，然其限制人身自由之本質，與後續收容毫無不同，侵害外國人身自由甚為嚴重。」「憲法解釋以行政部門之作業實務為基礎，而非要求作業實務必須以憲法保障人權之標準為基礎；此例一開，令人不安。」 （三）本號解釋多數意見不但並未放棄「合理遣送作業期間」之概念，甚至刻意不納入釋字第七Ｏ八號解釋所訂定之十五日上限（見本號解釋理由書第三段），完全任由立法者裁量該期間之長短。其不啻向立法者宣告，將來為遣送作業而暫時收容，得訂定較十五日更長之期間，由主管機關從容處理遣送作業，亦無須主動移由法院決定收容是否必要。其侵害受收容之大陸人民人身自由之疑慮，更甚於侵害受收容之外國人人身自由。本席對於合理作業期間內無須主動移送法院，以及所謂合理作業期間毫無時間上限之意見，實難同意。 肆、有關面談部分 一、以「說詞重大瑕疵」作為不予入境許可或撤銷許可理由之規定，欠缺法律明確授權：九十三年三月一日訂定發布之大陸地區人民申請進入臺灣地區面談管理辦法（下稱面談管理辦法）第十條第三款規定：「大陸地區人民接受面談，有下列情形之一者，其申請案不予許可；已許可者，應撤銷或廢止其許可：⋯⋯三、經面談後，申請人、依親對象無同居之事實或說詞有重大瑕疵。」多數意見認為，說詞有重大瑕疵係指有事實足認申請人與依親對象間，自始即有兩岸關係條例第十七條第七項所規定通謀虛偽結婚而得撤銷居留許可並強制出境之情形而言（見本號解釋理由書第五段）。本席認為，「說詞有重大瑕疵」與有事實足認通謀虛偽結婚之間，並無絕對必然之關聯；面談時說詞發生重大瑕疵，可能受當事人教育程度、理解與表達能力、記憶、面談時緊張程度、面談官員問題之明確性及有無誤導性、面談官員之態度等影響甚大。法律邏輯及事理上，均甚難謂說詞之重大瑕疵即相當於兩岸關係條例所規定之通謀虛偽結婚而得撤銷居留許可及強制出境之情形；更甚難得出法律已經明確授權主管機關訂定面談管理辦法時，得以「說詞有重大瑕疵」作為認定受面談人通謀虛偽結婚而強制出境之唯一理由。 |
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