大法官解釋 釋字第710號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？ 強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？ |
| 貳、有關大陸地區人民之居住與遷徙自由部分 一、大陸地區人民於臺灣地區無自由入境及居留之權：在國際法之下，國家基於主權，得決定是否允許外國人入境；換言之，外國人在未獲入境或居留許可之前，並無居住於或遷徙至我國之自由與權利。由於增修條文承認兩岸分治之架構及其所授權制定之兩岸關係條例第十條第一項所規定「大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區」，大陸地區人民亦無自由入境我國臺灣地區之權利；其情形與外國人非經主管機關許可亦不得進入我國之情形類似。 二、大陸地區人民合法入境後有居住與遷徙之自由： （一）本席曾於本院釋字第六九四號、第六九六號、第七Ｏ一號、第七Ｏ八號及第七Ｏ九號解釋所提出之意見書中多次闡述：我國已透過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」，施行公民權利與政治權利國際公約（International Covenant on Civil and Political Rights；簡稱ICCPR）；雖該施行法在我國國內屬於法律位階，然在我國法律體系內納入並執行國際人權公約，亦可證明我國對於該等人權公約所承認之人權價值，有明確且直接之肯定。我國雖非前揭公約之參與國，故無法直接引用該人權公約作為憲法解釋之依據，然此並不影響該國際文件所承認之各項人權及價值之普世性質，以及其得以做為解釋我國憲法基本權利內涵之重要考量依據，使我國憲法及憲政思想，與國際人權趨勢，進行有效之對話，並強化對人民之基本權利保障。 （二）ICCPR第十二條第一項規定：「合法身處於一國領土內之每一個人，在該領土內有權享受遷徙自由與選擇住所之自由。」[1]外國人及大陸地區人民獲得主管機關發給入境許可且已經入境者，自屬合法身處於我國領土及臺灣地區內之人；在ICCPR此條規定下，自應賦予在境內居住與遷徙自由。由憲法而言，經合法入境之外國人及大陸地區人民，在我國境內，原則上應得享有憲法第十條所規定之居住及遷徙之自由。相關機關如擬將其強制出境，除有國家安全等必要情形外，自須遵守一定之正當法律程序。 三、對合法入境之大陸地區人民強制出境應遵守之正當法律程序： （一）大陸地區人民因許可而合法入境，則其屬於「合法身處於」（lawfully within; lawfully in）臺灣地區之情形；在國際人權標準下，如擬強制其出境，須踐行一定之正當程序。在一國驅逐合法身處於該國境內之外國人時，國際公約對於正當法律程序有明確規範。ICCPR第十三條規定：「合法身處於本公約締約國領土內之外國人，僅得依照依法作出之決定始得被驅逐出境；且除有國家安全之重要原因外，應許其提出其不應遭驅逐出境之理由，並使其案件由主管機關或由主管機關特別指定之一人或數人為複審，且應使其得以委請代表進行複查程序。」[2]另歐洲人權公約雖僅適用於歐洲，然其要求一國對外國人所應給予之待遇，對我國解釋憲法，亦有重要參考價值。該公約第七號議定書（Protocol 7）第1條規定：「合法居住於一國領域內之外國人，除非依據法律作成決定且被賦予行使下列權利，不得予以驅逐出境：a.使其得以提出其不應被驅逐出境之理由之機會；b.使其案件有被複審之機會；c.使其得以委託他人代理在主管機關或由主管機關指定之一人或數人為進行程序之權。」[3]「國家於維護公共秩序所必要或基於國家安全之理由，得於外國人行使第1項第a款、第b款及第c款權利之前，將其驅逐出境。」[4]綜合言之，一國如擬將合法身處於該國（亦即已經合法入境）之外國人驅逐出境，基本上應符合四項要件，其一為驅逐出境必須依據法律作成決定；其二為於驅逐前，當事人應被允許提出不應被驅逐出國的理由之機會；其三為於驅逐前，該案應有受再次審查之機會；其四為該外國人有權被代表（包括由律師代理）進行相關之答辯與再次審查等程序。在有重要的國家安全理由之情形下，第二項至第四項之要件始能被排除。 （二）大陸人民雖非外國人，然如前所述，其在憲法上權利之保障，除有保護國家安全等必要而符合憲法第二十三條規定之情形外，不應低於外國人之保障。對國際人權標準就驅逐合法身處於國內之外國人，既要求符合四項條件；對於合法身處臺灣地區之大陸地區人民強制出境，自亦應符合此四項正當程序。 （三）中華民國九十二年十月二十九日修正公布之兩岸關係條例第十八條第一項規定：「進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，治安機關得逕行強制出境。但其所涉案件已進入司法程序者，應先經司法機關之同意：一、未經許可入境者。二、經許可入境，已逾停留、居留期限者。三、從事與許可目的不符之活動或工作者。四、有事實足認為有犯罪行為者。五、有事實足認為有危害國家安全或社會安定之虞者。」多數意見認為，除因危害國家安全或社會秩序而須為急速處分以外之情形，該條於強制經許可合法入境之大陸地區人民出境前，並未明定治安機關應予申辯之機會，有違憲法上正當法律程序原則。關於此點，本席敬表同意。然多數意見並未要求強制合法入境之大陸地區人民出境所應遵守之其他正當法律程序（特別是在驅逐之前應許其要求再次審查以及應使其得以委請律師進行法律程序等），本席認為有相當之缺憾。蓋大陸地區人民遭強制出境後，人已不在境內，實際上不易再循一般行政救濟管道（訴願、行政訴訟）尋求救濟；縱使循此管道獲得救濟，亦為數月或數年之後之事，已經嚴重影響當事人原來合法活動之權益，甚至可能已拆散一樁婚姻或破壞一個家庭。國際人權公約要求一國在將外國人驅逐出境之前，使驅逐之案件均有受再次檢視之機會（to have case reviewed），目的即在避免原來做成驅逐出境決定之官員武斷或濫權，且避免難以回復之損害發生。然在我國現行制度下，並無於實際執行驅逐之前，使案件均有受再次檢視之機會。訴願法第九十三條第二項雖有停止執行行政處分之規定，然其要件甚為嚴格。該條項規定：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」其規定並無法滿足前述正當程序所要求在實際執行驅逐之前均有使案件均受再次檢視之機會。立法者於修正相關規定時，實不應忽視此項國際人權標準所揭示之重要正當法律程序內涵；使合法入境之大陸地區人民在遭強制出境前，得以進行訴願程序，且在訴願決定前，均得依當事人之申請暫緩執行強制出境之決定；抑或以法律創設特殊之初步救濟程序，在執行強制出境之決定前，使當事人均得依申請而使該決定有受再次檢視之機會。 |
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